VI SA/Wa 2776/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2024 r.; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 17 lipca 2025 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 oraz art. 13l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, ze zm., dalej "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2539, dalej: "rozporządzenie o opłacie"), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539, ze zm., zwanej dalej "u.t.d.") po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...]sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący") utrzymał w mocy decyzję GITD nr [...]z 16 kwietnia 2024 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1500 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że 27 października 2021 r. o godzinie 07:54 System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS) zarejestrował przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...], znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa)- węzeł M., co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. W wyniku dokonanej kontroli stwierdzono, iż ww. pojazd samochodowy nie został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS), oraz nie uiszczał opłaty z wykorzystaniem usługi EETS. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Organ dodał, że na podstawie danych uzyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 12 000 kg. Ponadto w oparciu o dane zawarte w zgromadzonym materiale dowodowym organ prowadzący postępowanie ustalił, iż na dzień odnotowania naruszenia odpowiedzialnym był podmiot będący korzystającym z drogi o którym mowa w art. 13ia ust. 19 udp, tj. Spółka. GITD wyjaśnił, że odcinek drogi krajowej numer [...], po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu 27 października 2021 r. został wyszczególniony w załączniku numer 1 pkt 3 lit. A – Z. (granica państwowa) - węzeł M. do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. GITD wskazał, że pismem z 13 kwietnia 2023 r. organ zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 §1 K.p.a. Wskazał dalej, że mając na względzie powyższe okoliczności stwierdzono, że korzystająca z drogi publicznej 27 października 2021 r. naruszyła obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, konsekwencją czego było nałożenie na Stronę kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. decyzją z 16 kwietnia 2024 r. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, powtórzył ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania w I instancji uznając je za prawidłowe i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] w momencie odnotowania naruszania, tj. 27 października 2021 r. nie był zarejestrowany w SPOE KAS. Użytkownik dokonał rejestracji pojazdu w powyższym systemie 21 kwietnia 2022 r., czyli po odnotowaniu spornego przejazdu. Ponadto, na koncie użytkownika nie odnotowano żadnej transakcji poboru opłaty dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu naruszenia tj. 27 października 2021 r. Pierwsza odnotowana transakcja na wykazie opłat dla ww. pojazdu nastąpiła dopiero 21 kwietnia 2022 r., o godzinie 11:17, czyli zarówno po ponownej rejestracji pojazdu w systemie oraz po zarejestrowaniu naruszenia. W związku z powyższym w chwili przejazdu, tj. 27 października 2021 r., o godzinie 07:54 pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...], po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa) - węzeł M. doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd. GITD wyjaśnił także że postępowanie w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu 27 października 2021 r. podczas przejazdu pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] zostało wszczęte w ramach prowadzonego przez organ postępowania o numerze [...]w określonym ustawowo dziewięciomiesięcznym terminie. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie o sygnaturze [...]ustalono, iż pojazd o numerze rejestracyjnym [...]był użytkowany w ramach umowy najmu. W związku z powyższym wstrzymany został bieg przedawnienia naruszenia oraz termin na wszczęcie kolejnych postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest przejazd z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej 27 października 2021 r. pojazdem o numerze rejestracyjnym [...]. Decyzję GITD z 17 lipca 2025 r. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 13n ust. 1 u.d.p., poprzez fakt, że od daty zdarzenia (27 października 2021 r.) do daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania (13 kwietnia 2023 r.) upłynęło ponad 17 miesięcy, 2) naruszenie art. 7 K.p.a., ponieważ organ nie zbadał w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy, w szczególności nie odniósł się do szczegółowej argumentacji Strony przedstawionej pismem, które wpłynęło do organu 2 maja 2025 r. dotyczącej przedawnienia postępowania, 3) art. 107 § 3 oraz art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ w decyzji nie została ujęta szczegółowa argumentacja Strony przedstawiona w piśmie, które wpłynęło do organu 2 maja 2023 r. Organ nie rozważył zgłoszonych zarzutów i nie odniósł się do wyliczonych przez Stronę dat, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. (wymóg pełnego i jasnego uzasadnienia) oraz art. 10 § 1 K.p.a. (zasada czynnego udziału strony), 4) błędne zastosowanie przepisów o przedawnieniu ponieważ organ w uzasadnieniu decyzji podał daty sztucznie dopasowane do tezy o braku przedawnienia, ignorując jednoznaczną argumentację Strony o przekroczeniu 9-miesięcznego terminu przewidzianego w art. 13n ust. 1 u.d.p. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa materialnego co miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją nałożono na Skarżącego karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za przejazd przez Skarżącego pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 t, płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...]Z. (granica państwowa)- węzeł M., w sytuacji, w której przedmiotowy pojazd samochodowy nie został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS), oraz nie uiszczał opłaty z wykorzystaniem usługi EETS. Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.". Według art. 13ha ust. 1 u.d.p., "Opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6", to jest w rozporządzenia w sprawie opłat. Jak wynika natomiast z załącznika nr 1 pkt 3 lit. a do rozporządzenia o opłacie, odcinek autostrady [...]- Z. (granica państwowa) - węzeł M., został wymieniony jako odcinek drogi krajowej na której pobiera się opłatę elektroniczną. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 13n ust. 1 u.d.p., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy. W niniejszej sprawie naruszenie przez Skarżącego obowiązku uiszczenia należnej opłaty elektronicznej za przejazd pojazdem samochodowym płatnym odcinkiem drogi krajowej miało miejsce 27 października 2021 r. W świetle cyt. art. 13n ust. 1 u.d.p., skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie powinno nastąpić do 27 lipca 2022 r. Tymczasem organ poinformował Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez Skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd 27 października 2021 r., pismem z 13 kwietnia 2023 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wszczęcie spornego postępowania administracyjnego wobec Spółki nastąpiło po upływie okresu 9 miesięcy, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p. Organ stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie doszło do wstrzymania biegu przedawnienia naruszenia obowiązku uiszczenia przez Skarżącego opłaty elektronicznej za przejazd 27 października 2021 r., na podstawie art. 13n ust. 2 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, w okresie określonym w ust. 1, wstrzymuje bieg przedawnienia naruszenia, w sprawie którego wszczęto postępowanie. Organ zawiadomieniem z 27 lipca 2022 r., wszczął postępowanie administracyjne o sygnaturze [...]wobec [...]SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ tj. podmiotu na koncie, którego w SPOE KAS zarejestrowany był pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. Postępowanie to umorzono 25 kwietnia 2023 r. z uwagi na niewłaściwe oznaczenie jego strony. Zdaniem organu, wszczęcie ww. postępowania wstrzymało bieg przedawnienia przedmiotowego naruszenia. Należy jednak zauważyć, że w terminie, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p., nie wszczęto postępowania administracyjnego wobec Skarżącego lecz wobec innego podmiotu. Oznacza to, że w terminie o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p., nie wszczęto, postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego za popełnione przez Niego 27 października 2021 r., naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej – a więc nie mogło dojść do wstrzymania biegu przedawnienia naruszenia popełnionego przez Skarżącego 27 października 2021 r. Organ zawiadomieniem z 27 lipca 2022 r., wszczął postępowanie administracyjne o sygnaturze [...]wobec podmiotu na koncie, którego w SPOE KAS zarejestrowany był pojazd o numerze rejestracyjnym [...], w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, które w rzeczywistości nie miało miejsca. bowiem, 27 października 2021 r., o godzinie 07:54 podmiot ten nie poruszał się pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...], na odcinku drogi krajowej autostrady [...] – Z. (granica państwowa) - węzeł M.. Dlatego też organ umorzył to postępowanie administracyjne. W świetle powyższych wyjaśnień Sąd stwierdza, że wszczęcie postępowania w sprawie kary pieniężnej wymierzonej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej wobec podmiotu, który nie popełnił naruszenia polegającego na nieuiszczeniu należnej opłaty elektronicznej za dany przejazd, nie wstrzymuje biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p. w stosunku do podmiotu który popełnił to naruszenie dokonując tego przejazdu. Sąd stwierdza, że błędne stanowisko organu w niniejszej sprawie, powołującego się na wstrzymanie przedawnienia naruszenia w niniejszej sprawie na podstawie art. 13n ust. 2 u.d.p., wynika z błędnego rozumienia pojęcia "sprawy administracyjnej", które organ ujmuje wyłącznie od strony przedmiotowej pomijając jej stronę podmiotową. Kwestię tę wyjaśnił dokładnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5499/23. Sąd zawartą w tym wyroku argumentację WSA w Warszawie przyjmuje za własną. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na art. 1 pkt 1 K.p.a., który posługuje się pojęciem "sprawy indywidualnej" (sprawy administracyjnej), ale pojęcia tego nie definiuje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że pojęcie to należy rozumieć jako "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem" (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7–8). Z kolei z innej definicji wynika, że jest to "przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Księga z okazji 40-lecia pracy naukowej profesora Jana Jendrośki, AUW. Prawo 1990/168, s. 334). Wspólną cechą powołanych prób zdefiniowania pojęcia sprawy na gruncie K.p.a. obok elementów przedmiotowych, do których zalicza się normę prawa materialnego podlegającą indywidualizacji i konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz stan faktyczny, do którego ta norma ma zastosowanie, stanowią nierozerwalnie z tym pojęciem związane elementy podmiotowe tj. adresat sprawy i organ ją rozstrzygający (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 1). Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, że sprawy administracyjne wszczęte z urzędu wobec różnych podmiotów stanowią jedną i tożsamą sprawę administracyjną, w przypadku, gdy tylko jeden z tych podmiotów może być adresatem określonej normy prawnej w konkretnym stanie faktycznym, do którego ta norma ma zastosowanie. W odróżnieniu bowiem od postępowania karnego, postępowanie administracyjne nie przewiduje prowadzenia postępowania "w sprawie", które następnie, przy spełnieniu określonych warunków, może przerodzić się w postępowanie "przeciwko osobie". Sąd całkowicie zgadza się ze stanowiskiem WSA w Warszawie zawartym w powołanym wyroku z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 5499/23, że zaaprobowanie stanowiska organu o wstrzymaniu biegu terminu przedawnienia byłoby sprzeczne z celem ustanowienia tzw. przedawnienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych. Sąd przyjmuje za własną również argumentację w tym zakresie zawartą w przywołanym wyroku WSA w Warszawie. Art. 13n ust. 1 u.d.p., pełni m.in. funkcję ochronną dla strony, ma gwarantować jej, że nie będzie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej po upływie czasu wskazanego w tym przepisie. Można w tym miejscu odwołać się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 17 lipca 2012 r., P 30/11, w którym Trybunał odnosząc się co prawda do zobowiązań podatkowych wskazał, że instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych służy realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych, a mianowicie: zachowania równowagi budżetowej, gdyż działa dyscyplinująco na wierzycieli publicznych oraz stabilizująco na stosunki społeczne, wygaszając zadawnione zobowiązania podatkowe. Pogląd ten można w pełni przenieść na grunt spraw w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby strona wiedziała, czy przedawniła się możliwość wszczęcia przez organy postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych czy też nie. Nie może ponosić w zakresie możliwości oczekiwania na przedawnienie się możliwości wszczęcia postępowania, negowanych konsekwencji błędów popełnionych przez organ. Strona postępowania powinna również mieć ochronę prawną w sytuacji, gdy przez ustawowo określony czas nie otrzymała informacji o toczącym się wobec niej postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że GITD wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji naruszył art. 13n ust. 1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 13n ust. 2 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię. Wszczynając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ błędnie zinterpretował art. 13n ust. 2 u.d.p., nadając niewłaściwe znaczenie pojęciu "sprawy administracyjnej", co zostało wyjaśnione powyżej. W efekcie organ błędnie uznał, że doszło do wstrzymania przedawnienia naruszenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, co skutkowało niewłaściwym uznaniem, że nie ma zastosowania w sprawie art. 13n ust. 1 u.d.p. i że nie doszło do przedawnienia naruszenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Powyższe naruszenie art. 13n ust. 1 i ust. 2 u.d.p. miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nieprawidłowo uznał, że istnieje podstawa prawna wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie 27 października 2021 r., obowiązku uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, po upływie 9 miesięcy od popełnionego naruszenia – pismem z 13 kwietnia 2023 r. – i nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za to naruszenie, w sytuacji, gdy doszło do przedawnienia tego naruszenia na podstawie art. 13n ust. 1 u.d.p. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uznając, że doszło do przedawnienia naruszenia będącego podstawą niniejszego postępowania administracyjnego i brak jest podstawy prawnej do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za popełnienie tego naruszenia, Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od GITD na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a, z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek.