VI SA/Wa 2686/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

D. S. (dalej także jako "Skarżący, "Wnioskodawca" lub "Strona"), wnioskiem z dnia 24 maja 2021 r. zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w K. (dalej też jako "RIN" lub "Organ I instancji") o usunięcie z jej zasobów informacji, które RIN miała pozyskać/pozyskiwać z sądu/sądów powszechnych dotyczących Skarżącego, a także informacji związanych z treścią aktu oskarżenia Prokuratury Rejonowej w O., na które Organ I instancji powoływał się w swych uchwałach z dnia [...] sierpnia 2020 roku i z dnia [...] października 2020 roku oraz wydanie zaświadczenia, w którym będzie stwierdzone usunięcie żądanych informacji z zasobów RIN w K. Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...], działając na podstawie art. 217 w zw. z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówiła wydania zaświadczenia, w którym stwierdzone będzie usunięcie z jej zasobów informacji, jakie miała pozyskać z sądu, dotyczących osoby Skarżącego, na jakie powołuje się w uchwale z dnia [...] sierpnia 2020 r., a także informacji związanych z treścią aktu oskarżenia Prokuratury Rejonowej w O., na który powołuje się w uchwałach z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz [...] października 2020 roku. Rada Izby Notarialnej w K. stwierdziła, iż objęte wnioskiem dokumenty znajdują się w jej zasobach, jako dokumenty związane z podjętymi wobec Wnioskodawcy uchwałami, w tym uchwałą z dnia [...] sierpnia 2020 r., zgodnie z którą postanowiła nie wyrazić zgody na przyjęcie ślubowania oraz umieszczenie Wnioskodawcy w wykazie zastępców notarialnych Izby Notarialnej w K. Tym samym, zdaniem Rady Izby Notarialnej w K., brak jest podstaw do wydania przez nią zaświadczenia o żądanej przez Wnioskodawcę treści. Pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. Wnioskodawca zwrócił się do Krajowej Rady Notarialnej (dalej także jako "KRN" lub "organ II instancji") o uchylenie uchwały Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...], wskazując, iż jest ona podpisana przez 8 członków Rady Izby Notarialnej w K. z czego 4 jest oskarżonych przez niego w procesie karnym. Zdaniem Skarżącego osoby te podlegały zatem wyłączeniu z udziału w sprawie. Krajowa Rada Notarialna, uchwałą z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...], działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...]. KRN podzieliła pogląd zaprezentowany w uchwale RIN, iż zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną, tworzącą określone skutki prawne w drodze faktów a przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Samo zaś zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Mając zatem na uwadze, iż dokumenty, usunięcia których żądał Wnioskodawca, są w posiadaniu Rady Izby Notarialnej w K., to organ I instancji nie mógł wydać innego postanowienia, jak o odmowie wydania zaświadczenia. KRN nie podzieliła także sformułowanego przez Skarżącego zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał, że do spełnienia przesłanki wyłączenia ujętej w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. koniecznym jest, aby, po pierwsze, pracownik organu administracji publicznej pozostawał z jedną ze stron w stosunku prawnym, po drugie - charakter, treść tego stosunku prawnego sprawia, że wynik sprawy toczącej się przed organem administracji publicznej może mieć wpływ na prawa lub obowiązki pracownika. Zdaniem KRN, Wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał natomiast, w jaki sposób sprawa o wydanie zaświadczenia może mieć wpływ na prawa i obowiązki członków Rady Izby Notarialnej w K. Samo wskazanie, jakoby osoby te zostały przez Wnioskodawcę oskarżone w procesie karnym nie kreuje powstania między nimi a Wnioskodawcą jakiegokolwiek stosunku prawnego, którego rezultat może lub ma wpływ na ich prawa lub obowiązki. Podjęcie uchwały (postanowienia) o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez Wnioskodawcę treści w żaden sposób nie mogło mieć wpływu na prawa lub obowiązki osób podpisujących przedmiotową uchwałę RIN. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skardze na powyższą uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...], Skarżący wniósł o jej uchylenie a także o uchylenie poprzedzającej ją uchwały Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] czerwca 2021 r., zobowiązanie Prezesa Rady Izby Notarialnej w K. do wydania zaświadczenia stwierdzającego usunięcie z zasobów Izby Notarialnej w K. stosownych informacji i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2021 roku oraz utrzymana nią w mocy uchwała Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] czerwca 2021 roku, nie naruszają przepisów prawa. Zapadłe w poddanej kontroli Sądu sprawie rozstrzygnięcia dotyczą odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści i zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich podstawę prawną stanowił przepis art. 219 k.p.a., zgodnie z którym, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, zaś w myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Oczywistym jest, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 roku (sygn. II OSK 1148/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), zaświadczenie, z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. W doktrynie podkreśla się, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 rok, Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy (o prawach lub obowiązkach), nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi WSA z dnia 18 grudnia 2019 roku sygn. akt II SA/Łd 721/19). Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 roku, sygn. I OSK 1778/11). Co więcej, w tym postępowaniu organ nie tworzy na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też nie dokonuje kompletowania materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na już posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II SA/Wa 139/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, zdaniem Sądu, organy słusznie odmówiły Skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, czyli stwierdzającego usunięcie z zasobów RIN w K. informacji, które miała ona pozyskać/pozyskiwać z sądu/sądów powszechnych dotyczących Skarżącego, a także informacji związanych z treścią aktu oskarżenia Prokuratury Rejonowej w O., na które Organ I instancji powoływał się w swych uchwałach z dnia [...] sierpnia 2020 roku i z dnia [...] października 2020 roku. Rada Izby Notarialnej w K. wyraźnie stwierdziła bowiem, że objęte wnioskiem dokumenty znajdują się w jej zasobach. Co więcej, dokumenty powyższe, związane były z podjętymi wobec Skarżącego uchwałami, czyli uchwałą odmawiającą wyrażenia zgody na przyjęcie ślubowania oraz umieszczenie Wnioskodawcy w wykazie zastępców notarialnych Izby Notarialnej w K., oraz uchwałą prostującą oczywistą omyłkę. W konsekwencji, w sytuacji, gdy Rada Izby Notarialnej w K. posiada w swych zasobach powyższe dokumenty, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia, potwierdzającego ich usunięcie z tychże zasobów. Nadmienić przy tym należy, że w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jednakże konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (p. wyrok NSA z dnia 25 października 2000 roku, sygn. V SA 760/00). W rezultacie postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (tak wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 roku, sygn. I OSK 1778/11; z dnia 28 sierpnia 2013 roku, sygn. I OSK 605/12 oraz z dnia 15 stycznia 2014 roku, sygn. I OSK 1518/12). W konsekwencji, do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, zakres postępowania, przeprowadzonego przez Radę Izby Notarialnej w K., w trybie art. 218 § 2 k.p.a., wbrew zarzutom skargi, nie mógł obejmować jakiejkolwiek modyfikacji w zakresie posiadanych przez Radę Izby Notarialnej w K. dokumentów, w tym ich usuwania. Rada Izby Notarialnej w K. przeprowadziła postępowanie wyjaśniające w niezbędnym, zdefiniowanym treścią wniosku Skarżącego zakresie, i zasadnie stwierdziła, że nie jest możliwe wydanie mu zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści. Reasumując, w sprawie nie zachodziły okoliczności do wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści, stąd też nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 219 k.p.a. a w konsekwencji nie doszło także do naruszenia przez Krajową Radę Notarialną art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.