VI SA/Wa 2590/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego S. z siedzibą w L. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi wniesionej przez "(...)" z siedzibą w "(...)" (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest postanowienie z "(...)" października 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" (dalej: "SKO", "organ") nr "(...)", wydane na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymujące na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy postanowienie SKO z "(...)"sierpnia 2019 r., sygn.: "(...)"w sprawie ograniczenia Stronie prawa wglądu do materiału dowodowego postępowania toczącego się przed SKO pod sygnaturą "(...)", obejmującego informacje zawarte w pismach "(...)"sp. z o.o. z siedzibą w "(...)", będących w dyspozycji organu II instancji oznaczonych adnotacją "Tajemnica Przedsiębiorstwa "(...)"sp. z o.o." uznając je za tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że wnioskiem z 2 lutego 2019 r. Strona zwróciła się o prawo wglądu w akta sprawy administracyjnej zawisłej przed SKO w sprawie udzielenia zezwolenia "(...)"sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" (dalej: "Przedsiębiorca") przez Marszałka Województwa "(...)"zezwolenia nr "(...)"na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Postanowieniem z "(...)"sierpnia 2019 r., sygn. "(...)"orzekło o ograniczeniu Stronie prawa wglądu do materiału dowodowego postępowania toczącego się przed SKO we wnioskowanej sprawie, obejmującego informacje zawarte w pismach Przedsiębiorcy, będących w dyspozycji organu II instancji oznaczonych adnotacją "Tajemnica Przedsiębiorstwa "(...)"sp. z o.o.", uznając je za tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu wskazano, że interesem prawnie chronionym jest w niniejszej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa, które zastrzegło w niniejszym postępowaniu określone informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa, o czym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018, poz. 419 ze zm.) i podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, również przy przekazywaniu ich organowi. SKO wskazało, że ujawnienie pozostałym stronom postępowania administracyjnego tych informacji umożliwiłoby podmiotom konkurencyjnym zapoznanie się z modelem biznesowym przyjętym przez Przedsiębiorcę ze strategią funkcjonowania przedsiębiorstwa i mogłoby przyczynić się do osłabienia pozycji spółki na rynku usług transportowych. Rozpatrując wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO wyjaśniło, że jednym z przypadków, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, ze względów innych niż wymienione w art. 74 § 1 K.p.a., jest sytuacja, w której akta sprawy zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ dodał, że prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy i jego ograniczenie jest wyraźnie i mocno sprzężone ze spoczywającymi na organach administracyjnych i pracownikach ich urzędu obowiązkami zapewnienia w toku postępowania administracyjnego ochrony informacji niejawnych z uwzględnieniem przepisów różnych ustaw odrębnych oraz zapobieganiu czynom mającym znamiona przestępstwa przeciwko ochronie informacji. Zdaniem organu, interesem prawnie chronionym jest w niniejszej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa Przedsiębiorcy, który zastrzegł w niniejszym postępowaniu określone informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa, o czym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, również przy przekazywaniu ich organowi, wynika to z akt sprawy. Przedsiębiorca złożył oświadczenia poprzez poczynienie adnotacji "tajemnica przedsiębiorstwa", które wskazują na informacje, które zostały zastrzeżone jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust, 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie budzi zatem, zdaniem organu wątpliwości, że Przedsiębiorca podjął środki w celu zabezpieczenia poufności informacji. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie Przedsiębiorca przedłożył informację w zakresie, w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa dane, które kumulatywnie wyczerpują przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., ponieważ: a) są ściśle związane z prowadzoną przez Przedsiębiorcę działalnością gospodarczą i mają dla niego niewątpliwą wartość gospodarczą (trasy i godziny połączeń przygotowane wyłącznie dla celów udzielania zezwolenia, a więc dokumentu nieobecnego w przestrzeni publicznej), b) informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, ponieważ są one nieznane ogółowi (nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej) i nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", a strona postępowania podjęła działania mające na celu zachowanie ich w poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Także organ uzyskał te dane z określonym zastrzeżeniem nieujawniania, zgodnym z zasadami przypisanymi ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa przez normy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem ich ujawnienie przez organ innym podmiotom mogłoby stanowić naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem organu, ujawnienie pozostałym stronom postępowania administracyjnego tych informacji umożliwiłoby podmiotom konkurencyjnym zapoznanie się z modelem biznesowym przyjętym przez Przedsiębiorcę, ze strategią funkcjonowania przedsiębiorstwa i mogłoby przyczynić się do osłabienia jego pozycji na rynku usług transportowych. SKO dodało, że Strona wpisana jest nie tylko do rejestru stowarzyszeń ale także do rejestru przedsiębiorców, gdzie jako przedmiot działalności wpisane są PKD m.in. 49.39.Z - pozostały transport pasażerski gdzie indziej, 49.31.Z transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski. W ocenie organu oznacza to, że Strona może prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści materialne. Może zatem występować jako przedsiębiorca konkurujący na rynku transportu z wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika, że Strona ma przeciwstawne względem wnioskodawcy interesy gospodarcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając postanowienie SKO z "(...)" października 2019 r. w całości, wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1 w związku z art. 74 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że wskazane w postanowieniu dokumenty stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa i tym samym ograniczenie możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w sytuacji gdy Skarżący nie może być uznany za podmiot konkurencyjny w stosunku do Przedsiębiorcy, a ponadto nie zaistniały przesłanki do uznania, że wyłączone akta stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa, 2) art. 3, art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez przyjęcie, że dokumenty, do których dostęp ograniczono Skarżącemu stanowią prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu tych przepisów. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie. SKO na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. ograniczyło Skarżącemu wgląd do akt sprawy w zakresie obejmującym informacje zawarte w pismach Przedsiębiorcy, pozostających w dyspozycji organu II instancji, uznając je za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 (poprzednio ust. 4) ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1637). Zgodnie z tym przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Aby zatem, można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja: 1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Z powyższego wynika, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga zatem, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań, (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67). I tak "art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - istnienie zasięgu stanu tajemnicy - uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te - jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu - powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (art. 11 ust. 4 ustawy)" - tak wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67). W niniejszej sprawie, w aktach administracyjnych znajduje się cały szereg kopii dokumentów opatrzonych adnotacją "Tajemnica Przedsiębiorstwa". W uzasadnieniu postanowienia I instancji SKO, odnosząc się do dokumentów, w zakresie których ograniczono Stronie prawo wglądu do materiału dowodowego postępowania toczącego się przed SKO pod sygnaturą "(...)", a które zawierają informacje stanowiące wartość gospodarczą dla Przedsiębiorcy wskazało, że chodzi o informacje dotyczące umów z kontrahentami, uzgodnień z kontrahentami, tras i godzin połączeń przygotowane wyłącznie dla celów udzielania zezwolenia, a więc nieobecne w przestrzeni publicznej. W postanowieniu II instancji SKO wskazało natomiast, że chodzi o informacje dotyczące tras i godzin połączeń przygotowanego wyłącznie dla celów udzielania zezwolenia, a więc nieobecne w przestrzeni publicznej, nie odnosząc się do informacji dotyczących umów i uzgodnień z kontrahentami. Ponadto również znajdujący się w aktach sprawy, zgodnie z wymogiem art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140), załącznik do wydanego Przedsiębiorcy zezwolenia w postępowaniu pod sygnaturą "(...)"na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii "(...)"-"(...)"-"(...)"-"(...)", zawierający obowiązujący rozkład jazdy, również jest oznaczony adnotacją "tajemnica przedsiębiorstwa". Organ nie wyodrębnił dokumentacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa spośród całości akt administracyjnych sprawy o sygnaturze "(...)", jak również nie wskazał w wydanych postanowieniach, których konkretnie dokumentów dotyczą te postanowienia, przez co zaskarżone postanowienia, z wyżej podanych względów, nie poddają się sądowej kontroli. Ponadto, należy wskazać, że tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można zatem istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. Ponownie rozpoznając sprawę organ chcąc odmówić udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji wyraźnie wskaże, opisze i nazwie, która konkretnie informacja (i z jakiego powodu) ma charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Organ będzie przy tym miał na względzie cele prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz gwarancje procesowe stowarzyszenia, które uczestniczyło w nim na prawach strony. Chodzi o to, żeby udział stowarzyszenia w postępowaniu nie miał charakteru tylko iluzorycznego. Jeśli zatem okaże się, że tajemnicę przedsiębiorstwa powinny stanowić jedynie niektóre informacje ze składanych przez wnioskodawcę dokumentów, to organ jest zobowiązany rozważyć udostępnienie tych dokumentów po dokonaniu ich anonimizacji lub usunięciu elementów, które objęte są tajemnicą. W analizowanej sprawie nie wiadomo, czy organ wziął pod uwagę takie rozwiązanie. Sąd stwierdza, że SKO niedostatecznie zbadało, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i dopuściło się, mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.