VI SA/Wa 2569/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1 017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie wymierzenia C. sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W. w rejonie ul. [...], w dniach 29 marca 2019 r. - 10 maja 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy z przewijaną pow. reklamową typu scroll (nośnik nr [...]) o pow. 2,61 m2 w wysokości 2805,75 zł (słownie: dwa tysiące osiemset pięć złotych siedemdziesiąt pięć groszy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o wymierzeniu C. sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W. w rejonie ul. [...] w dniach 4 kwietnia 2019 r. - 10 maja 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy z przewijaną pow. reklamową typu "scroll" (nośnik nr [...]) o pow. 2,61 m2 w wysokości 2.414,25 zł (słownie: dwa tysiące czterysta czternaście złotych dwadzieścia pięć groszy). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 kwietnia 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb 1-01-13 i stwierdzili funkcjonowanie nośnika reklamowego o zmiennej treści nr [...], należącego do firmy C. Wymiary nośnika reklamowego z reklamą: 1,92 m x 1,36 m, tj. 2,61 m2, rzut poziomy nośnika: 1,36 m x 0,15m, tj. 0,20 m2. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli nr [...]. Sporządzono również dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy świetlnej na elektronicznym wyświetlaczu. W dniach 13, 24 kwietnia 2019 r. i 10 maja 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] i stwierdzili funkcjonowanie elektronicznego wyświetlacza oraz sporządzili dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy świetlnej na elektronicznym na wyświetlaczu. Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. Prezydent W. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o zmiennej treści (nr [...]), bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz o możliwości wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nałożył na C. sp. z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W. w rejonie ul. [...], w dniach 29 marca 2019 r. - 10 maja 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy z przewijaną pow. reklamową typu scroll (nośnik nr [...]) o pow. 2,61 m2 w wysokości 2805,75 zł (dwa tysiące osiemset pięć złotych siedemdziesiąt pięć groszy). Decyzja została doręczona stronie w dniu 30 maja 2019 r. C. sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2019 r. zarzucając jej naruszenie - art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.; dalej jako "u.d.p.") przez błędną wykładnię i ustalenie, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnią gruntu, - art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez nałożenie na spółkę kary pieniężnej, pomimo braku realizacji przesłanek wskazanych w ww. przepisie, - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uniemożliwienie spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w prowadzonych czynnościach kontrolnych, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w następstwie tego uchybienia wadliwe ustalenie, że spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, - art. 80 k.p.a. polegająca na arbitralnym i wadliwym przeprowadzeniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niesłuszne przyznanie waloru wiarygodności i mocy dowodowej protokołem kontroli z dnia 29 marca 2019 r. oraz kartom kontroli, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wyjaśniło że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów, a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady W. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776). W aktach sprawy znajduje się protokół nr [...] z dnia 4 kwietnia 2019 r. oraz karta kontroli z dnia 13, 24 kwietnia 2019 r. i z dnia 10 maja 2019 r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie nośnika reklamowego o zmiennej treści. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę świetlną dokonano podczas oględzin w dniu 4 kwietnia 2019 r., poprzez wskazanie powierzchni zajęcia przez nośnik reklamowy z reklamą: 1,92 m x 1,36 m, tj. 2,61 m2, rzut poziomy nośnika: 1,36 m x 0,15 m, tj. 0,20 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 4 kwietnia 2019 r. do dnia 10 maja 2019 r. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu. W ocenie organu II instancji wymierzenie kary w części obejmującej okres od dnia 29 marca 2019 r. do dnia 3 kwietnia 2019 r. było nieprawidłowe. Zostało bowiem udokumentowane umieszczenie reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" i ze zmienną ekspozycją dla drogi powiatowej w dniach 4 kwietnia 2019 r. - 10 maja 2019 r. i za ten okres czasu należało ustalić wymiar kary. Należało więc uchylić decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2019 r. nr i w tym zakresie orzec o wymierzeniu C. sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W. w rejonie ul. [...] w dniach 4 kwietnia 2019 r. - 10 maja 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy z przewijaną pow. reklamową typu "scroll". Organ wskazał, że opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (1,92 m x 1,36 m, tj. 2,61 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (37 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (2,50 zł).Wysokość kary pieniężnej stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wskazano w protokole kontroli z dnia 4 kwietnia 2019 r. Karę obliczono w następujący sposób: 2,61 m2x 37 dni x 2,50 zł x 10 = 2.414,25 zł. Organ podkreślił, że strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia jest wymierzana kara pieniężna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1,136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych, b) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawionej podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od dnia 5 do dnia 12 kwietnia, od dnia 14 do dnia 23 kwietnia, a także od dnia 25 kwietnia do dnia 10 maja 2019 r., podczas gdy kontrole organu miały miejsce w dniach 4,13, 24 kwietnia i 10 maja 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż reklama była zamontowana w okresach pomiędzy kontrolami; - art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego; - art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są do pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Zdaniem strony zarówno wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mmmm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Analiza powyższych dokumentów powinna zatem stanowić co najwyżej pierwszy ogólny etap badania położenia spornego nośnika na działce ewidencyjnej oraz przebiegu pasa drogowego. Skarżąca zaznaczyła, że wypis i wyrys z rejestru gruntów powinny być standardowymi dokumentami gromadzonymi przez organy w postępowaniach wszczynanych na podstawie art. 40 u.d.p. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania jest Skarżąca, która uważa, że naniesienie lokalizacji reklamy/wyświetlacza na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajduje się ten nośnik, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku znajduje się w pasie drogowym. Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W. w rejonie ul [...] we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklam oraz nośników przymocowanych do elewacji. Niewątpliwie ul. [...] w W. w rejonie ul [...] stanowi pas drogowy, co wynika z załączonej do akt mapy ewidencyjnej. Jednakże co do posadowienia spornej reklamy i nośnika, zdaniem sądu, nie ma pewności czy znajdują się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie zostały przez uprawnioną do tego osobę wrysowane, w odpowiedniej skali przedmioty, które - zdaniem organów - zajmują bezprawnie pas drogowy. Ponadto sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy Skarżącej o dopuszczenie dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06). Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista. W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporne reklamy, nośnik znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 900 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej.