VI SA/Wa 2510/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2032 (dwa tysiące trzydzieści dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] lipca 2020 roku nr [...] Prezydent W. (dalej też jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") wymierzył T. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako "strona", "spółka" czy też "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 5 372,40 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rejonie numeru 4 w dniach 18 stycznia – 16 lutego 2020 roku, poprzez umieszczenie w nim bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o powierzchni 4,84 m2. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 470 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/6660004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że dniu [...] stycznia 2020 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego, [...] w rej. nr 4 podczas, której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "Zdrowa konkurencja..." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] stycznia, [...] i [...] lutego 2020 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Organ I instancji wskazał również, że biorąc pod uwagę definicję reklamy oraz treść przepisów regulujących ww. definicję, umieszczona w pasie drogowym tablica informacyjna o treści "Zdrowa konkurencja..." upowszechniająca w formie wizualnej informację promującą działalność gastronomiczną wpisuje się w pojęcie reklamy, tym bardziej że jest ona umieszczona na urządzeniu reklamowym służącym do ekspozycji. Organ I instancji podkreślił, że Zarząd Dróg Miejskich, posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno-geodezyjnej, w której potwierdzono przebieg granic pasa drogowego [...] w rej. nr 4. w obrębie których znajduje się reklama o treści: "Zdrowa Konkurencja...". Wskutek rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2020 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej też jako "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] września 2020 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Organ odwoławczy dodał, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że działka o nr ewid. [...] obręb [...] (na której posadowiona była reklama) stanowi drogę (dr) - drogę publiczną powiatową. W materiale dowodowym znajduje się również wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki o nr ewid. [...], jak również wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną granicą pasa drogowego i umiejscowieniem reklamy, z której wynika, że wskazana granica pasa drogowego biegnie wzdłuż linii budynku, na którym umieszczona była reklama a sama reklama znajduje się w pasie drogowym. W aktach sprawy znajduje się również protokół z kontroli pasa drogowego z dn. [...].01.2020 r. oraz karta kontroli z dn. [...].01.2020 r., [...].02.2020 r. i [...].02.2020 r. a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy. Podczas kontroli w dn. [...].01.2020 r. stwierdzono funkcjonowanie szyldu reklamowego o powierzchni 4,84 m2 (wymiary 5,70 m x 0,85 m). Wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w całym spornym okresie. Szyld reklamowy znajdował w tym samym miejscu i na tej samej wysokości. Ponadto, w ocenie SKO, informacja zamieszczona na reklamie nad wejściem do lokalu została umieszczona w celu informowania o tym, że w lokalu prowadzona jest działalność o określonej nazwie - zamieszczone informacje miały za zadanie poinformowanie odbiorców, że w ww. miejscu znajduje się lokal o nazwie "Zdrowa konkurencja - oriental bistro". Tablica ta, niewątpliwie zatem stanowi reklamę i celowo została umieszczona w polu widzenia użytkowników pasa drogowego, aby poinformować o tym, że w lokalu, nad którym została umieszczona jest prowadzona działalność gastronomiczna. W skardze wniesionej przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. oraz w zw. z art. 2 pkt 16a – 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, że sporna tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy [...], stanowi reklamę w myśl ww. przepisów, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w szczególności dowodów uzupełnionych przez organ I instancji w postępowaniu drugoinstancyjnym. Spółka wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie uchylenia decyzji I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że omawiana tablica nie stanowi reklamy, ponieważ jej walor jest wyłącznie informacyjny. Potencjalny klient z samej tablicy może jedynie uzyskać wiedzę na temat nazwy prowadzonego w tej lokalizacji przedsiębiorstwa oraz rodzaju prowadzonej działalności. A zatem przedmiotowa tablica jest wyłącznie nośnikiem informacji w zakresie nazwy przedsiębiorstwa i rodzaju działalności i nie zawiera żadnej zachęty do skorzystania z usług świadczonych w restauracji. W szczególności tablica w żaden sposób nie promuje usług świadczonych przez stronę. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wykazania, że tablica z nazwą przedsiębiorstwa stanowi reklamę i z jakiego powodu nie należy tej tablicy traktować jako szyldu. Skarżąca dodała również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ustaleń co do zajęcia pasa drogowego można dokonać jedynie za pomocą urzędowego dokumentu geodezyjnego, na którym zostały zaznaczone granice pasa drogowego oraz umiejscowienie obiektów zajmujących pas drogowy. Tymczasem 24 sierpnia 2020 r. gdy strona (reprezentowana przez pełnomocnika) zapoznała się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, akta nie zawierały żadnych dokumentów zawierających zaznaczenie umiejscowienia reklamy. Organ II instancji natomiast nie zawiadomił strony o uzupełnieniu materiału dowodowego, jak też nie poinformował o możliwości końcowego zapoznania się z materiałami postępowania, ani o terminie wypowiedzenia się. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że orzekało wyłącznie na podstawie akt zgromadzonych na etapie postępowania przez organem I instancji i przekazanych organowi II instancji wraz z odwołaniem. Bynajmniej nie uzupełniało materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego a wspomniany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną granicą pasa drogowego i umiejscowieniem reklamy to karta oznaczona nr [...], znajdująca się w aktach przekazanych przez Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W., wymierzającą skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Niewątpliwie sfera pasa drogowego, pozostaje ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W realiach rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego z dnia [...] stycznia 2020 roku, karta kolejnych kontroli (w dniach [...] stycznia, [...] lutego i [...] lutego2020 roku), fotografie wykonane przez pracowników ZDM (jedna czarno-biała wydrukowana w aktach sprawy i pozostałe kolorowe na nośniku CD z podziałem w odrębnych folderach powiązanych z datami kontroli) oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono miejsce, w którym doszło, zdaniem organów, do zajęcia pasa drogowego i granice pasa drogowego (kolorem żółtym). Zdaniem SKO, z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania jest skarżąca, która uważa, że akta sprawy nie zawierały, przynajmniej na dzień zapoznania się z nimi przez stronę, dokumentu ujmującego zaznaczenie reklamy. Sąd podzielił powyższe stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego. Co prawda [...] stanowi pas drogowy, bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje on działkę ewidencyjną nr [...]. Działka ta z kolei opisana jest w wypisie z rejestru gruntów w rubryce "opisy użytków", jako "drogi" o powierzchni 0,8354 hektara (z adnotacją droga publiczna powiatowa [...]). Nie ma jednakże pewności, czy sporna reklama znajduje się w pasie drogowym [...], skoro na jedynej znajdującej się w aktach sprawy, mapie w skali 1:500, nie został przez uprawnioną do tego osobę wyrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy, na ww. mapie, przez Naczelnika Wydziału Kontroli Pasa Drogowego, co można domniemywać z uwagi na umieszczenie przez niego pieczęci "za zgodność z oryginałem" i odręczne naniesienie linii prowadzącej do zaznaczonego długopisem (nierówno) odcinka na mapie, opisanego w odnośniku, jako "reklama", nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy, wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu I instancji oczywista z uwagi na dysponowanie przez niego dostępem do dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Opierając się na zebranych przez organ dowodach, nie można mieć bowiem pewności, czy w rzeczywistości – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamę, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Z analizy akt wynika przy tym, że organ odwoławczy istotnie nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego. Mylnie uznał po prostu, że dokumentem obrazującym wzajemną korelację umiejscowienia reklamy i pasa drogowego jest wydruk z mapy zasadniczej (karta oznaczona numerem 5), na którym w sposób raczej jedynie orientacyjny ujęto oznaczenie zarówno przebiegu pasa drogowego, jak i spornej reklamy, przy czym z adnotacji umieszczonych na mapie nie wynika bynajmniej, że uczynione zostały przez uprawnionego geodetę. Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). Należy też zauważyć, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się, iż w ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy (tak między innymi WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SA/Op 72/19, czy też WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 455/18). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08). Jak już wyżej wskazano, organ I instancji wskazuje co prawda w swej decyzji, że dokonał potwierdzenia granic pasa drogowego na podstawie dostępu do bazy kartograficzno-geodezyjnej, jednakże stosownego dowodu w tym zakresie nie przeprowadził. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną (tak też WSA w Szczecinie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 640/17). Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne, czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie stawiany przez skarżącą spółkę zarzut bezpodstawnego zakwalifikowania spornej tablicy, umieszczonej na elewacji budynku, w którym prowadzi swą działalność gospodarczą, jako reklamy. Podkreślić należy, że w świetle definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p., a ta definicja ma zastosowanie w niniejszej sprawie, sporna tablica należąca do skarżącej, stanowi jednak reklamę, której umieszczenie w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z art. 4 pkt 23 u.d.p., użyte w ustawie określenie "reklama" oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt 16d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "szyld" należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Zatem definicja "szyldu", jako także tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, mieści się wprost w definicji reklamy, ujętej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że sporna w niniejszej sprawie tablica zawierająca treść "Zdrowa Konkurencja oriental bistro", odnosząca się do nazwy restauracji i informacji o prowadzonej przez nią działalności, stanowi bezspornie nośnik informacji wizualnej, o którym mowa w przytoczonej w art. 4 pkt 23 u.d.p., definicji reklamy. Mając natomiast na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).