III SA/Gl 704/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi ,,A’’ Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. oraz "A" Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności " ..decyzji ostatecznych Powiatowego Zarządu Dróg w P. z dnia [...] roku nr [...]; [...] oraz [...]" jako : "zmieniających wcześniejsze decyzje tegoż organu o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]" - postanowiło odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazywanego jako decyzja pisma Powiatowego Zarządu Dróg w P. z dnia [...] roku nr [...]. W podstawie prawnej powołano art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.570 ), art 61a § 1 i 2 w zw. z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej K.p.a.) oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 470 ). W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w piśmie z [...] r. pełnomocnik dwóch Spółek: sukcesorów "A" SA wniósł jednym pismem o stwierdzenie nieważności trzech odrębnych, ale analogicznych pism Powiatowego Zarządu Dróg w P. z dnia [...] r. Zarzucając naruszenie przepisów: art 40f ustawy o drogach publicznych, art. 16 K.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej, art. 155 i 154 K.p.a. poprzez zmianę decyzji ostatecznych decyzji którymi Strona nabyła prawa. Strona wskazała, że decyzje administracyjne, ostateczne Powiatowego Zarządu Dróg w P. ustaliły nową wysokość opłat za zajęcie pasów dróg powiatowych, inaczej niż wcześniej ustalona we wskazanych łącznie jedenastu decyzjach ostatecznych z lat 2009-2011. Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazywanego jako decyzja pisma Powiatowego Zarządu Dróg w P. z dnia [...] roku nr [...] powołało się na definicję pojęcia decyzji administracyjnej z art. 104 K.p.a. oraz jej składniki z art. 107 K.p.a.. Podkreśliło, że brak ustawowo określonych essentialia negotii powoduje, że nie można kwalifikować aktu jako decyzji administracyjnej. Tymczasem wszystkie wskazane trzy pisma jednakowo, w tym także rozpatrywane w tej sprawie, nie wskazują działania organu, ani działania za "organ administracji publicznej" przez osobę upoważnioną, lecz przez – zgodnie ze wskazaniem Strony - były wysłane za "Powiatowy Zarząd Dróg w P.", który takim organem administracji publicznej nie jest. Dalej SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 19 ust 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg powiatowych jest " zarząd powiatu"; sporne pismo informuje o działaniu Rady Powiatu P., która na zasadzie art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych podjęła nową uchwałę o stawkach za zajęcie pasa drogowego; niczego nie rozstrzyga w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Uchwały jednostek samorządu terytorialnego są prawem miejscowym i jako takie nie są co do zasady przez Kolegium oceniane bowiem podlegają nadzorowi przez Wojewodę oraz mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych. Nadto zaakcentowano, że w oparciu o przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych stawki maksymalne opłat za zajęcie pasa drogowego zmieniały się, ale ich analiza historyczna nic w kwestii dopuszczalności wniosku o "stwierdzenie nieważności " zmienić nie może, skoro jest takowy proceduralnie niedopuszczalny i musi być przez Kolegium odrzucony na zasadzie przepisów proceduralnych, tzn. art. 61 a § 1 K.p.a. Kwestionując powyższe postanowienie Strona złożyła skargę do sądu administracyjnego żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w wyniku błędnego uznania, iż wniosek nie dotyczy decyzji administracyjnych, podczas gdy niewątpliwie chodzi tu o decyzje zmieniające wcześniejsze decyzje organu administracji publicznej; 2. art. 107 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzją administracyjną jest wyłącznie dokument zawierający wszelkie wymagane tym przepisem elementy; 3. art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: pominięcie, iż objęte wnioskiem decyzje zawierały minimum elementów niezbędnych do uznania ich za decyzje administracyjne, a więc postępowanie winno być wszczęte i przeprowadzone; 4. art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. art. 6 K.p.a., 7 K.p.a., 8 K.p.a. poprzez niedziałanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej; 5. art. 40 ust 1, 3 i 11 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, iż zarządca drogi może wypowiedzieć się w sprawie wysokości opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia w pasie drogowych w formie innej niż decyzja administracyjna; 6. art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, iż Powiatowy Zarząd Dróg działający z upoważnienia Zarządu Powiatu nie jest organem administracji drogowej. W uzasadnieniu wskazała, że autorem decyzji zmieniających wcześniejsze decyzje był Powiatowy Zarząd Dróg działający z upoważnienia zarządcy drogi - Zarządu Powiatu; Objęte wnioskiem o unieważnienie decyzje zawierają wszystkie niezbędne dla decyzji elementy, wskazana jest zmieniona stawka opłaty rocznej oraz dodatkowo w tabelach wysokość opłat rocznych obowiązujących od 2016 roku oraz podpis osoby działającej w imieniu zarządcy drogi. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje/postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/ postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji/ postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast badanie zaskarżonego postanowienia we wskazanych ramach nie wykazało zasadności zarzutów skargi naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czy materialnych. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w cytowanym przepisie rozróżnił dwie sytuacje, w których nie jest możliwe wszczęcie postępowania. Pierwsza z nich dotyczy przymiotu strony i nie budzi żadnych wątpliwości. Oczywistym jest bowiem, że inicjatorem postępowania, może być jedynie podmiot, któremu przysługuje w danym postępowaniu przymiot strony zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 K.p.a. Druga z przesłanek oznaczonych w art. 61a § 1 K.p.a. ma zdecydowanie szerszy zakres. Odsyła bowiem do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie nie może być wszczęte. Ponieważ w powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, stwierdzenie, że z określonych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte powinno być wyprowadzone z obowiązujących przepisów prawa. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie powód "oczywisty" o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, którego wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (zob. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2579/20 oraz z dnia 18 października 2016 r. sygn. II FSK 301/15 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest jedynie dla wstępnego etapu oceny wniosku, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. I OSK 693/17, z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. I OSK 2205/17 oraz z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II GSK 1706/17). Postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania jest przecież aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu tym organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1053/17). Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie SKO uznało, że zaistniała druga przesłanka z art. 61a § 1 K.p.a., to jest "inna przyczyna" uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Sporne pismo nie wskazuje działania organu czy też za "organ administracji publicznej" przez osobę upoważnioną, lecz przez "Powiatowy Zarząd Dróg w P.", który takim organem administracji publicznej nie jest; zarządcą dróg powiatowych jest bowiem " zarząd powiatu". Ponadto wskazywane pismo jedynie informuje o działaniu jeszcze innego organu tj. Rady Powiatu P., która na zasadzie art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych podjęła nową uchwałę o stawkach za zajęcie pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podzielił stanowisko organu, co do zaistnienia w sprawie "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Zastosowany w sprawie przepis art. 61a § 1 K.p.a. oznacza, że nie ma możliwości odnoszenia się do merytorycznych aspektów danej sprawy; przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, niewymagające analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13). Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Przepis art. 19 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie ustanawia właściwość, zadania i kompetencje zarządcy dróg stanowiąc w ust. 1, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w ust. 2 określa kto pełni funkcję zarządcy danej kategorii dróg i zgodnie z pkt 3 - dla dróg powiatowych - zarząd powiatu. W art. 20 tej ustawy zawarto katalog zadań zarządcy drogi. Natomiast z mocy art. 21 ust. 1 zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ust. 1a stanowi, że zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zauważyć więc należy, że ustawodawca formułując określoną kompetencję do wykonywania stosownych zadań, wydania decyzji, przekazuje upoważnienie do działania wyłącznie w konkretnym zakresie, jednoznacznie wymienionym w niej podmiotom. Zatem wyłącznie zarządca drogi może wydawać decyzje w przyznanej mu kognicji spraw; jest związany przepisami ustaw oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, gdyż zobowiązuje do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – czyli podejmowanie jakichkolwiek działań w sferze kształtowania praw i obowiązków musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej. Natomiast problematyka wydawania zezwolenia i naliczania opłata za zajęcie pasa drogowego, czy też kar pieniężnych uregulowana została w art. 40 ustawy o drogach publicznych i zgodnie z jej ust. 8 to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego i ma powszechnie obowiązujący charakter zawartych w niej norm prawnych. Zatem skoro wydawane w tym zakresie przepisy są powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów, to podmiot wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. A do takiego działania – czyli ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego – w przypadku powiatu umocowanie ma wyłącznie rada powiatu. W tej sprawie jest – jak słusznie wskazywało SKO – Rada Powiatu P., która na zasadzie art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych podjęła uchwałę o stawkach za zajęcie pasa drogowego. Konkludując powyższe rozważania zauważyć należy, że "Powiatowy Zarząd Dróg w P." jako jednostka organizacyjna powoływana przez zarząd powiatu wykonuje obowiązki zarządcy drogi dróg powiatowych na swoim terenie. Na podstawie ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urzą-dzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, pobieranie opłat – czyli czynności organizacyjno-porządkowo-techniczne. W żadnym razie nie posiada umocowania do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych, ani kształtowania nowych opłat stawek za zajęcie pasa drogowego, bo te kompetencje, jak wyżej wyjaśniono, przynależą wyłącznie do wskazywanych wyżej organów - odpowiednio: zarządu i rady powiatu. Tym samym pismo, które Strona kwalifikuje jako wnioskowaną do unieważnienia decyzję nakładającą wyższe stawki za zajęcie pasa, ma wyłącznie charakter informacyjny; nie kształtuje nowego stosunku administracyjnoprawnego; nie podlega jakiejkolwiek procedurze weryfikacyjnej, ani zaskarżeniu. Nawet jeśli zawiera – jak wskazuje to Skarżąca – wszystkie elementy z art. 104 Kpa to nie uzyskuje statusu decyzji bowiem nie pochodzi od organu, a wyłącznie powołanej przez niego jednostki organizacyjnej, o czym świadczy oznaczenie w górnym lewym rogu pisma. Wszelkie ewentualne kwestie sporne w zakresie naliczenia nowych stawek za zajęcie pasa drogowego i konsekwencji z nimi związanych, a wynikających z faktu, że zarządca drogi pobrał nienależne mu opłaty roczne, co uniemożliwia Skarżącej odzyskanie nadpłaconych w dobrej wierze kwot, przy czym w latach 2016 - 2019 na łączną sumę [...] zł - Skarżąca winna kierować wyłącznie do zarządcy drogi, bowiem jest jedynym władnym organem administracji publicznej do załatwiania spraw w tym zakresie. Dopiero wydane w trybie postępowania administracyjnego przez ten organ decyzje podlegać będą instancyjnemu zaskarżeniu i ewentualnej skardze do sądu administracyjnego. Konkludując całość uwarunkowań faktyczny i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi uznając je całkowicie za chybione. Z wyżej przedstawionych względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.