VI SA/Wa 2469/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Maciej Borychowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. R., J. R., M. L. i W. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu oddala skargę

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z 28 maja 2025 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 6 grudnia 2024 r., złożonego przez M. i J. R. oraz M. i W. L. (dalej: "Strony", "Skarżący"), nie udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], obręb G., w celu skomunikowania projektowanego na działkach nr [...]i [...], obręb G., budynku handlowo – usługowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z 6 grudnia 2024 r. (data wpływu 11.12.2024 r.), uzupełnionym 20 stycznia 2025 r. i 25 marca 2025 r., Strony wystąpiły o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], obręb G., w celu skomunikowania projektowanego na działkach nr [...]i [...], obręb G., budynku handlowo - usługowego. Organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z 1 kwietnia 2025 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych do klasy dróg głównych (droga klasy G). Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że droga krajowa klasy G usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Obecnie istniejący zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]wykorzystywany jest bardzo sporadycznie. Analiza materiałów dołączonych do wniosku oraz posiadanych przez zarządcę drogi wykazała, że przedmiotowe nieruchomości na chwilę obecną są niezabudowane. Obsługa komunikacyjna obecnego zagospodarowania działek nr [...]i [...]odbywa się poprzez dwa istniejące zjazdy zwykłe z drogi krajowej nr [...]zlokalizowane w km 000+090 i 000+190. Zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu przedmiotowy zjazd zwykły znajduje się w odległości ok. 100 m od skrzyżowania typu rondo, zrealizowanego podczas inwestycji obejmującej budowę obwodnicy G. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Mimo, że przedmiotowe działki posiadają już bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...] poprzez istniejące zjazdy, obecne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości generuje niewielkie natężenie ruchu. W ocenie zarządcy drogi planowana na ww. nieruchomości zabudowa handlowo - usługowa wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu pojazdów na przedmiotowym odcinku drogi. Organ wyjaśnił, że wydając niniejszą decyzję kierował się treścią Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach WR-D-33, stanowiących jeden ze zbiorów zasad wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (rekomendacja Ministra Infrastruktury nr DDP-4.0600.25.2022 z dnia 15 grudnia 2022 r. na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, do stosowania zgodnie z zakresem w nim określonym). Organ wskazał, że w myśl rozdziału 6 ww. wytycznych lokalizacja zjazdu powinna zapewniać dostęp do drogi, a lokalizacja wyjazdu i wjazdu - dostęp do jezdni drogi, z równoczesnym spełnieniem wymagań sprawności ruchu i bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi. Przy lokalizacji połączeń uwzględnia się rodzaj i lokalizację części drogi przeznaczonych do ruchu pieszych i rowerów oraz pojazdów transportu zbiorowego. Lokalizacja połączeń powinna uwzględniać ograniczenia dostępu do dróg, co wpływa na poprawę warunków ruchu i jego bezpieczeństwa. Zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie lokalizuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. GDDKiA wskazała, że charakter planowanej inwestycji oraz związany z tym planowany ruch na połączeniu i prognozowane natężenie ruchu drogowego przenoszone przez drogę, wskazują na konieczność zastosowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w lewo. W celu wykonania powyższego wnioskodawca zobowiązany będzie do podpisania umowy z zarządcą drogi krajowej, w trybie art. 16 u.d.p. oraz przedłożenia deklaracji o poniesieniu przez Inwestora całości kosztów zarówno w zakresie projektowym jak i wykonawczym, informację o realizacji inwestycji mieszczącej się w całości w granicach pasa drogowego drogi krajowej, jak również stosownych pełnomocnictw i związanych z nimi opłat ze wskazaniem osób, które wystąpią w jego imieniu. Organ wyjaśnił, że przed przystąpieniem do podpisania ww. umowy inwestor winien przedłożyć do organu koncepcję budowy układu komunikacyjnego dla planowanej inwestycji (planu sytuacyjnego), celem jej uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Trudno przyjąć, że w przypadku przebudowy zjazdu zwykłego z drogi klasy G przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej obiektu handlowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, spowodowana generowaniem ruchu poprzecznego pojazdów miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. To zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarządca drogi uznał, iż przebudowa zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości G., w celu skomunikowania planowanego na działkach nr [...], [...]budynku handlowo-usługowego, nie jest możliwa do akceptacji, bez dokonania uprzedniej przebudowy drogi krajowej, o której mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Organ wskazał, że bardzo ważnym aspektem mającym wpływ na decyzję zarządcy drogi jest występujące na tym odcinku drogi krajowej nr [...] duże natężenie ruchu, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z roku 2020/2021 r. wynosiło 7063 pojazdów na dobę (w tym udział 707 pojazdów ciężarowych), czyli ok. 635 pojazdów na godzinę. Oznacza to, że ruch na tym odcinku drogi krajowej nr [...] jest duży, co ma bezsprzeczny wpływ na negatywne stanowisko zarządcy drogi w kwestii przebudowy zjazdu. Jednocześnie organ wskazał, że działki nr [...]i [...] są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (Uchwała [...]Rady Miejskiej w T. z dnia 29 sierpnia 2003 r.) i oznaczone zostały symbolem R - jako tereny upraw polowych i ogrodniczych z prawem zabudowy, z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej. Biorąc powyższe pod uwagę w wyniku analizy dokumentów zarządca drogi wskazał, że planowana zmiana zagospodarowania, tj. budowa budynku handlowo-usługowego na ww. nieruchomościach jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu. GDDKiA podsumowała, że wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie, przyznała ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Pismem z 23 czerwca 2025 r. Skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję GDDKiA z 28 maja 2025 r. w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz art. 6 K.p.a., poprzez błędne rozstrzygnięcie oparte na okolicznościach dotyczących planowanej inwestycji, tj. budowy budynku handlowo-usługowego, zamiast na przesłankach związanych z samą nieruchomością. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.t., decyzja dotycząca zezwolenia na lokalizację zjazdu dotyczy dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości, a nie dla inwestycji planowanej na tym gruncie. Organ niezasadnie przyjął, że przyszłe użytkowanie zjazdu w związku z działalnością handlowo-usługową wpłynie na zwiększenie ruchu na przedmiotowym odcinku, mimo iż kwestie natężenia ruchu, jego organizacji oraz ewentualnych skutków dla infrastruktury drogowej powinny być analizowane na etapie innych postępowań administracyjnych, takich jak uchwalenie MPZP czy decyzji środowiskowych, a nie w procedurze dotyczącej samej przebudowy zjazdu. Tym samym organ naruszył zasadę legalizmu wynikającą z art. 6, przekraczając zakres kompetencji w zakresie oceny skutków inwestycji, a tym samym wydając decyzję w oparciu o przesłanki niemające podstawy prawnej, 2) art. 29 art. 4 u.d.p. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 lit. a oraz § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, dalej: "rozporządzenie techniczne"), polegające na: a) niewłaściwym zastosowaniu przepisów - § 7, § 8 i § 9 tego rozporządzenia, poprzez nie udzielenie zezwolenia w sytuacji gdy lokalizacja zjazdu spełnia kryteria bezpieczeństwa oraz zapewnia sprawność ruchu w zakresie obsługi planowanej inwestycji do czego jest przeznaczona, a sam fakt nawet sporadycznego jego wykorzystywania nie ma znaczenia dla oceny sprawy, b) zaniechaniu przeprowadzenia analizy wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego - poprzez niezrealizowanie obowiązku przeprowadzenia analizy audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego lub oceny ryzyka, co jest wymagane na podstawie art. 24h u.d.p., oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 marca 2020 r. w sprawie audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (Dz.U. z 2020 r. poz. 533). Brak tej analizy doprowadził do wydania decyzji arbitralnej, której brak merytorycznego uzasadnienia, 3) art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i zgromadzenia materiału dowodowego w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z zasadą praworządności oraz z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, 4) art. 8 K.p.a., poprzez działania organu, które w sposób rażący naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, przejawiające się w arbitralnym i niekonsekwentnym stosowaniu przepisów prawa oraz w odmowie wydania zgody na zjazd w sytuacji, gdy inne nieruchomości w tym rejonie posiadają takie zjazdy, 5) art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie Stronom pełnego i efektywnego uczestnictwa w postępowaniu, w szczególności poprzez brak rzetelnego i wyczerpującego poinformowania Stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co ograniczyło możliwość skutecznej obrony jej interesów, 6) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności brak zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało dowolnym uznaniem dowodów przez organ, 7) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz jakie przyczyny legły u podstaw odmowy wiarygodności i mocy dowodowej innym materiałom zgromadzonym w sprawie, 8) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 2009 r., Nr 114 poz. 946) w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), poprzez nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej. Odmowa zgody na przebudowę zjazdu narusza art. 4 ustawy - Prawo budowlane, który gwarantuje prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W konsekwencji, decyzja organu stanowi ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zabudowę zgodnie z przeznaczeniem, co jest sprzeczne z obowiązującymi normami prawnymi. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację popierającą zarzuty skargi podnosząc m.in., że w świetle § 2 ust. 3 pkt 2 lit. a oraz § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., decyzja organu obarczona jest wadami, m.in. organ zaniechał zastosowania prawa określonego w § 2 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia, poprzez pominięcie regulacji przewidującej możliwość odstąpienia od przepisów działu III rozporządzenia w przypadku dróg zlokalizowanych w strefach zamieszkania lub w strefach ograniczonej prędkości. Droga krajowa nr [...], zgodnie z przepisami Prawa o ruchu drogowym, znajduje się na obszarze zabudowanym. Planowana inwestycja nie generuje dodatkowego ruchu na drodze krajowej nr [...], lecz jedynie korzysta z istniejącej infrastruktury drogowej, co stanowi jej bezsporne prawo. Każda nieruchomość przylegająca do drogi publicznej ma prawo do zapewnienia dostępu komunikacyjnego, a wszystkie pozostałe nieruchomości wzdłuż tego odcinka drogi posiadają już swoje zjazdy. Organ nie wykazał, że wnioskowany zjazd spowoduje dodatkowe utrudnienia na drodze, a jednocześnie nie kwestionuje on funkcjonowania innych, już istniejących zjazdów. Zdaniem Skarżących, przebudowa zjazdu w pobliżu skrzyżowania typu rondo nie powoduje kolizji z ruchem pojazdów i pieszych. Co istotne, odległość między tymi obiektami to ok. 100 m. Z tego względu, zdaniem Skarżących, argument o rzekomym zagrożeniu dla bezpieczeństwa ruchu jest nietrafiony i wewnętrznie sprzeczny. Rondo w ocenie Skarżących nie stanowi znaczącego czynnika ograniczającego możliwość przebudowy zjazdu - a sam organ w swojej decyzji ich nie wskazał. Wystarczającym zatem środkiem zapewniającym bezpieczeństwo będzie odpowiednie oznakowanie drogowe, które w sposób jednoznaczny reguluje pierwszeństwo przejazdu oraz sposób włączania się do ruchu. Zdaniem Skarżących, zaskarżona decyzja została zatem wydana na podstawie argumentów o charakterze lakonicznym, które nie zostały należycie poparte odpowiednimi dokumentami. Organ m.in. np. nie uwzględnił danych dotyczących liczby zdarzeń drogowych oraz wypadków, które zostały zgromadzone przez policję, co stanowi istotny element oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego, organ nie odniósł się do ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym do funkcji terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [...]. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzjii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. W niniejszej sprawie GDDKiA odmówiła Skarżącym udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], obręb G., w celu skomunikowania projektowanego na działkach nr [...]i [...], obręb G. budynku handlowo – usługowego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 – (ust. 1). Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony – (ust. 4). Warunki powyższe zostały unormowane w przepisach "rozporządzenia technicznego". Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., pojęcie zjazdu oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 54 ust. 4 rozporządzenia technicznego wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły, którego dotyczy niniejsza sprawa i który zgodnie z § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia technicznego projektuje się jako przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. W niniejszej sprawie Skarżący wystąpili do organu o zezwolenie na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...]klasy G, na działkę nr [...], w celu skomunikowania projektowanego budynku handlowo – usługowego na sąsiadujących ze sobą działkach nr [...]i [...], obecnie niezabudowanych. Wyjaśnienia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 K.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2711/21). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. I OSK 2936/19). Wskazania również wymaga, że w przypadku konfliktu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy co do zasady przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem indywidualnym wnioskodawcy. Jednak zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym organ obowiązany jest wykazać należycie przeprowadzaną analizą zgromadzonego (i wyczerpującego) materiału dowodowego ponieważ dopiero wówczas możliwe jest dokładne wyważenie interesu społecznego z interesem indywidualnym strony. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie, organ spełnił powyższe wymogi. Dokonana przez organ ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez wnioskowaną przebudowę istniejącego zjazdu jest w ocenie Sądu wyczerpująca i spójna. Podkreślenia przy tym wymaga, że odmowa udzielenia zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu nie ma charakteru bezwzględnego. Organ wskazał, że: "Charakter planowanej inwestycji oraz związany z tym planowany ruch na połączeniu i prognozowane natężenie ruchu drogowego przenoszone przez drogę, wskazują na konieczność zastosowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w lewo. W celu wykonania powyższego wnioskodawca zobowiązany będzie do podpisania umowy z zarządcą drogi krajowej, w trybie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), oraz przedłożenia deklaracji o poniesieniu przez Inwestora całości kosztów zarówno w zakresie projektowym jak i wykonawczym, informację o realizacji inwestycji mieszczącej się w całości w granicach pasa drogowego drogi krajowej, jak również stosownych pełnomocnictw i związanych z nimi opłat ze wskazaniem osób, które wystąpią w jego imieniu. Przed przystąpieniem do podpisania ww. umowy inwestor winien przedłożyć do organu koncepcję budowy układu komunikacyjnego dla planowanej inwestycji (planu sytuacyjnego), celem jej uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej. (...) przebudowa zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości G., w celu skomunikowania planowanego na działkach nr [...], [...]budynku handlowo-usługowego, nie jest możliwa do akceptacji, bez dokonania uprzedniej przebudowy drogi krajowej (...)". Organ słusznie wskazał, że do jego zadań jako zarządcy spornej drogi, należy m.in., zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., ochrona dróg, którą jest w świetle art. 4 pkt 21 u.d.p., działania mające na celu – nie tylko niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania – ale również niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Sąd stwierdza, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz art. 6 K.p.a., poprzez błędne rozstrzygnięcie oparte na okolicznościach dotyczących planowanej inwestycji, tj. budowy budynku handlowo-usługowego, zamiast na przesłankach związanych z samą nieruchomością. Skarżący zawnioskowali w niniejszej sprawie o przebudowę istniejącego zjazdu w związku z planowaną na działkach nr [...]i [...]budową budynku handlowo-usługowego. W materiale dowodowym sprawy znajdują się sporządzone w formie aktów notarialnych umowy przedwstępne sprzedaży działek [...]i [...]z 25 października 2024 r., zawarte przez M. L. i W. L. z "[...]" S.A. z siedzibą w K. oraz przez M. R. i J. R. z tą spółką a także umowy dzierżawy tych nieruchomości z tej samej daty zawarte pomiędzy tymi samymi stronami. W niniejszej sprawie nie chodzi zatem o przebudowę zjazdu na niezabudowaną działkę lecz o przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...], klasy G, który ma prowadzić do działek, na których będzie zlokalizowany budynek handlowo-usługowy wskazanej spółki. Dlatego organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie, ocena sytuacji warunków bezpieczeństwa ruchu w miejscu lokalizacji przedmiotowego zjazdu musi odnosić się do stanu faktycznego uwzględniającego planowaną inwestycję handlowo-usługową na działkach nr [...]i [...]. W ocenie Sądu, organ dokonał też prawidłowej oceny warunków bezpieczeństwa ruchu w miejscu lokalizacji przedmiotowego zjazdu z uwzględnieniem planowanej inwestycję handlowo-usługowej na działkach nr [...]i [...]. Przede wszystkim, organ wyjaśnił, że kierował się treścią Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach WR-D-33, stanowiących jeden ze zbiorów zasad wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, które w rozdziale 6 zastrzegają, że lokalizacja zjazdu powinna zapewniać dostęp do drogi, a lokalizacja wyjazdu i wjazdu - dostęp do jezdni drogi, z równoczesnym spełnieniem wymagań sprawności ruchu i bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi. Organ wyjaśnił, że obecnie istniejący zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] do niezabudowanej działki nr [...]wykorzystywany jest bardzo sporadycznie, obsługa komunikacyjna obecnego zagospodarowania działek nr [...]i [...]odbywa się poprzez dwa istniejące zjazdy zwykłe z drogi krajowej nr [...], a zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu przedmiotowy zjazd zwykły do działki [...]znajduje się w odległości ok. 100 m od skrzyżowania typu rondo. Organ wyjaśnił, że obecne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości generuje niewielkie natężenie ruchu, lecz w jego ocenie planowana na ww. nieruchomości zabudowa handlowo - usługowa wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu pojazdów na przedmiotowym odcinku drogi. W ocenie Sądu, nawet jeżeli uznać powyższe stwierdzenie za nieprecyzyjne, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżących, że organ niezasadnie przyjął, że przyszłe użytkowanie zjazdu w związku z działalnością handlowo-usługową wpłynie na zwiększenie ruchu na przedmiotowym odcinku, mimo iż kwestie natężenia ruchu, jego organizacji oraz ewentualnych skutków dla infrastruktury drogowej powinny być analizowane na etapie innych postępowań administracyjnych, takich jak uchwalenie MPZP czy decyzji środowiskowych, a nie w procedurze dotyczącej samej przebudowy zjazdu. Podkreślenia wymaga, że organ wskazał, że na spornym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z roku 2020/2021 r. wynosiło 7063 pojazdów na dobę (w tym udział 707 pojazdów ciężarowych), czyli ok. 635 pojazdów na godzinę. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli przyjąć nierealistyczne założenie, że pomimo wybudowania planowanego budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...]i [...], na spornym odcinku drogi nr [...] ruch drogowy pozostanie na tym samym, dużym poziomie natężenia, konieczność dostania się części przejeżdżających pojazdów do planowanej inwestycji poprzez przecięcie przeciwległego pasa ruch, z całą pewnością wpłynie na sytuację bezpieczeństwa ruchu drogowego związaną z koniecznością zatrzymywania się pojazdów skręcających w lewo do budynku handlowo-usługowego. Niewątpliwie wiązałoby się to ze stwarzaniem szeregu niebezpiecznych sytuacji drogowych niezależnie od tego, że przedmiotowy zjazd znajduje się sto metrów od skrzyżowania typu rondo, w obszarze zabudowanym, na którym obowiązuje już ograniczenie prędkości. Dlatego w ocenie Sądu, nie jest nieprawdziwe stwierdzenie organu, że planowana na spornej nieruchomości zabudowa handlowo - usługowa wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu pojazdów na przedmiotowym odcinku drogi, pomimo jego nieprecyzyjności, lokalizacja bowiem inwestycji handlowo-usługowej w przedmiotowym miejscu z pewnością przyciągnie osoby, z niej korzystające, a już na pewno stworzyłaby na drodze sytuacje niebezpieczne w przypadku braku w spornym miejscu dodatkowego pasa do skrętu w lewo do powyższych nieruchomości. Z tych względów Sąd uznał również za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 29 art. 4 u.d.p. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 lit. a oraz § 55 ust. 1 rozporządzenia technicznego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów - § 7, § 8 i § 9 tego rozporządzenia oraz zaniechaniu przeprowadzenia analizy wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W § 7 rozporządzenia technicznego, unormowano zasadę, że droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona. W § 8 rozporządzenia technicznego rozporządzenia technicznego, unormowano zasady podejmowania decyzji o rozwiązaniach w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania drogi, a w § 9 – podstawowe warunki konieczne do spełnienia przez drogę. GDDKiA, jak zostało to powyżej wyjaśnione, dokonała prawidłowej oceny wpływu lokalizacji omawianej inwestycji handlowo-usługowej na sytuację bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi krajowej nr [...], uwzględniając charakter tej działalności, który niewątpliwie wpłynie na zwiększenie ruchu pojazdów samochodowych na spornym odcinku tej drogi. Decyzja zatem organu uwzględnia wymóg, że droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom i nie stoi w sprzeczności z żadnym ze wskazanych przez Skarżących przepisem. Sąd stwierdza, że powodów wyjaśnionych powyżej, niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uznał, że organy zgodnie z przepisami prawa (art. 6 K.p.a.), prawidłowo, w oparciu o całokształt wystarczająco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżących (art. 7 K.p.a.). Na tej podstawie, zgodnie z wymogami art. 80 K.p.a., organ słusznie ustalił, że wnioskowana przebudowa istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], w celu zapewnienia dostępu do projektowanego budynku handlowo – usługowego na działkach nr [...]i [...], obręb G., wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi, co wymaga dodatkowego pasa ruch dla pojazdów skręcających w lewo do powyższej inwestycji, co znalazło wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej, czy też zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że Skarżący nie skorzystali z przysługującego im środka zaskarżenia decyzji poprzez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym organ nie miał możliwości odniesienia się w trybie postępowania administracyjnego do argumentacji i stanowiska Skarżących, podniesionej w skardze. W postępowaniu administracyjnym Skarżący brali czynny udział i mieli możliwość pisemnego przedstawiania swojego stanowiska. W konsekwencji, Sąd stwierdza, że niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżących, że decyzja organu stanowi ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zabudowy zgodnie z przeznaczeniem, ponieważ jak wynika z art. 29 ust. 4 u.d.p., zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu, organ zgodnie z wymogami tego przepisu wykazał istnienie okoliczności uzasadniających zaskarżoną odmowę wydania zezwolenia. Jak zostało to już wyjaśnione, decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co zdaniem Sądu, miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 2 tej ustawy.