VI SA/Wa 205/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Asesor WSA Paweł Gorajewski Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezydenta M.St. Warszawy z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę objętą zakazem postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wpis od skargi uiszczony w wysokości 200 (dwieście) złotych.

M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka lub Skarżąca) wniosła skargę na pismo Dyrektora Funduszy Europejskich i Polityki Rozwoju Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 2022 r. znak [...] w sprawie odmowy wydania identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic [...], [...] i [...]. Skarżąca wnioskiem z 19 września 2022 r. wystąpiła o wydanie jej identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic [...], [...] i [...]j, którego zasady wydawania zostały uregulowane Zarządzeniem [...] Prezydenta [...] z 28 czerwca 2022 r. oraz w stanowiącym załącznik do tego zarządzenia regulaminie. Zarząd Dróg Miejskich pismem z 26 września 2022 r. odmówił wydania identyfikatora i poinformował o możliwości odwołania się do Dyrektora Funduszy Europejskich i Polityki Rozwoju Urzędu [...] (dalej: Dyrektor). W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor pismem z 18 listopada 2022 r., podtrzymał stanowisko Zarządu Dróg Miejskich i poinformował, że Spółka nie udokumentowała faktu, że jest właścicielem instalacji telekomunikacyjnej znajdującej się w rejonie strefy objętej zakazem ruchu lub świadczy usługi utrzymaniowo-remontowe na podstawie umów z właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, właścicielem kabla telekomunikacyjnego, instalacji telekomunikacyjnej budynku lub przyłącza telekomunikacyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 4 ust. 6 i ust. 7 Regulaminu wydawania i użytkowania identyfikatorów NC uprawniających do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic [...], [...] i [...] (dalej jako: "Regulamin"), stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie wydawania i użytkowania identyfikatorów NC uprawniających do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic [...]j, [...] i [...] (t. j. uwzględniający zmiany wprowadzone zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. - dalej jako: "Zarządzenie") w zw. z § 2 ust. 2 Regulaminu w zw. z pkt 3.2.1. Załącznika nr 1 — Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegół owych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 - t. j.) poprzez ich niezastosowanie polegające na braku wydania identyfikatora NC pomimo obowiązku Organu jego wydania w sytuacji, w której z wnioskiem o jego wydanie, zawierającym wszystkie wymagane Regulaminem elementy, wystąpił podmiot posiadający status jednostki służby miejskiej (przedsiębiorca telekomunikacyjny); 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 107 § 1 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, dalej: k.p.a.), oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nie zawarciu w skarżonej Decyzji wszystkich elementów wymaganych prawem dla decyzji administracyjnych, tj. w szczególności braku podania podstawy prawnej dla wydanego rozstrzygnięcia, braku wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydawanej Decyzji oraz braku pouczenia o możliwości, terminie i sposobie zaskarżenia Decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; b) art. 6 oraz art. 7 k.p.a. polegające na tworzeniu przez Organ dodatkowych wymogów wniosku o wydanie Identyfikatora NC, które to wymogi nic mają oparcia w przepisach, co stanowiło przekroczenie zasady działania organów administracyjnych na podstawie i w granicach prawa a nadto polegające na braku podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na działaniu bez jakiegokolwiek poszanowania słusznego interesu przedsiębiorcy, który musi mieć zapewniony dostęp do utrzymywanych przez niego sieci telekomunikacyjnych znajdujących się na w strefie objętej zakazem ruchu, co doprowadziło do bezprawnej odmowy wydania Identyfikatora NC pomimo istnienia takiego obowiązku gdy z wnioskiem o jego wydanie, zawierającym wszystkie wymagane Regulaminem elementy, wystąpił podmiot posiadający status jednostki służby miejskiej (przedsiębiorca telekomunikacyjny); c) art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę budowania zaufania do władzy publicznej w szczególności poprzez brak uprzedniego wezwania Skarżącego do udzielenia dalszych wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowych dowodów przed wydaniem Decyzji (jeżeli Organ uważał, że dane zawarte we wniosku są niewystarczające dla wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego żądanie Skarżącego), co doprowadziło do pozbawienia strony możliwości ewentualnego uzupełnienia wniosku i czynnego udziału w sprawie oraz skutkowało bezprawną odmową wydania Identyfikatora NC; d) art. 107 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1kK.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] września 2022 r. w sprawie nr: [...], w sytuacji w której decyzja organu 1 instancji nie zawierała wszystkich elementów wymaganych prawem dla decyzji administracyjnych, tj. w szczególności nic zawierała podstawy prawnej dla wydanego rozstrzygnięcia, wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydawanej Decyzji oraz pouczenia o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i jego skutkach, a zatem uniemożliwiała dokonanie jej kontroli w ramach instancji odwoławczej oraz zrozumienie przez Skarżącą podstaw jej wydania; e) art. 6 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] września 2022 r. w sprawie nr: [...] w sytuacji, w której organ I instancji nie podjął żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również działał bez jakiegokolwiek poszanowania słusznego interesu przedsiębiorcy, który musi mieć zapewniony dostęp do utrzymywanych przez niego sieci telekomunikacyjnych znajdujących się na w strefie objętej zakazem ruchu, co doprowadziło do bezprawnej odmowy wydania Identyfikatora NC pomimo istnienia takiego obowiązku gdy z wnioskiem o jego wydanie, zawierającym wszystkie wymagane Regulaminem element)', wystąpił podmiot posiadający status jednostki służby miejskiej (przedsiębiorca telekomunikacyjny); f) art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] września 2022 r. w sprawie nr: [...] w sytuacji, w której organ I instancji prowadził postępowanie w sposób naruszający zasadę budowania zaufania do władzy publicznej w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia Skarżącemu podstaw negatywnego rozstrzygnięcia czy tez uprzedniego wezwania Skarżącego do udzielenia dalszych wyjaśnień (jeżeli organ 1 instancji uważał, że dane zawarte we wniosku są niewystarczające dla wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego żądanie Skarżącego), co doprowadziło do pozbawienia strony możliwości ewentualnego uzupełnienia wniosku i czynnego udziału w sprawie oraz skutkowało bezprawną odmową wydania Identyfikatora NC; g) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] września 2022 r. w sprawie nr: [...]) w sytuacji, w której organ I instancji nie wskazał w ww. decyzji jakiejkolwiek podstawy faktycznej oraz prawnej dla wydanego rozstrzygnięcia, co prowadzi do sytuacji, w której Skarżący nie był w stanie wywnioskować na jakiej podstawie negatywnie rozstrzygnięto o jego żądaniu ani prześledzić w jakikolwiek sposób toku rozumowania organu 1 instancji, a także uniemożliwiało Organowi dokonanie instancyjnej weryfikacji prawidłowości decyzji organu I instancji. Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o o uchylenie w całości Decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich z [...] września 2022 r. w sprawie nr: [...]), o zobowiązanie organu I instancji (Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie) do wydania w terminie 30 dni decyzji, zezwalającej na wydanie Skarżącej Identyfikatora NC. Wniosła też o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 259, dalej: ppsa) obejmuje orzekanie w sprawach skarg nie tylko na decyzje lub postanowienia, lecz również na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Należy też wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem sporu jest kwestia wydania identyfikatora NC umożliwiającego wjazd w część ulic wyłączonych z ruchu oznakowanych znakiem typu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach". Odmowa wydania takiego uprawnienia została dokonana przez jednostki organizacyjne działające w imieniu Prezydenta [...]. Wskazać należy, że Prezydent [...], zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 poz. 988, dalej: prd) jest organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych położonych na terenie miasta [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) m. in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie m. st. Warszawy. Zarządzenia Prezydenta [...]w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej.(vide: Jan P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2006, str. 33). Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie wydawania i użytkowania identyfikatorów NC uprawniających do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic [...], [...] i [...] Prezydent [...] określił w Regulaminie stanowiącym załącznik do wspomnianego Zarządzenia określił zasady wydawania uprawnień (identyfikatorów NC) do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu. Wydawanie takich uprawnień i odmowa ich wydania dotyczą zatem kształtowania uprawnień wynikających z przepisów prawa (nadają możliwość naruszania zakazu ruchu wynikającego ze znaków B-1) i jako takie stanowią akty z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jako takie akty mogą więc być poddane kontroli sądu administracyjnego. Sąd, mimo uznania skarżonych aktów przez Skarżącego jako decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa uznał te przejawy władztwa administracyjnego za czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszcza się w sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej (to: wydanie identyfikatora NC), jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (por. m.in. postanowienie NSA z 27 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 2741/15, postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09; wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 850/06; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82). Należy podkreślić, że również w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51). Za przekonujący należy uznać również pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005, str. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej [w:] Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali. Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, str. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Ponadto należy zauważyć, że taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. sygn. II SA 2083/82, ONSA 1983/1/14). W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie wydanie identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę zakazu ruchu stanowi zwykłą czynność materialno-techniczną w ramach sprawy administracyjnej, co nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Natomiast odmowa dokonania takiej czynności, jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o uprawnieniach lub ich braku, powinna być wyrażona w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie NSA z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2741/15; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2348/15). Wydanie decyzji umożliwia bowiem stronie ochronę jej interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Przy tym należy uznać, że organem właściwym do wydania decyzji o odmowie dokonania czynności materialno-technicznej jest zawsze organ, w którego kompetencji jest dokonanie takiej czynności. Oceniając zaskarżone akty, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone pismo Dyrektora Biura Funduszy Europejskich i Polityki Rozwoju działającego w imieniu organu – Prezydenta [...] należy traktować jako decyzję odmawiającą nadania uprawnienia w postaci identyfikatora NC. Decyzja ta zawiera w swej treści oczywiste ułomności, podobnie jak naruszające przepisy prawa było postępowanie zmierzające do jej wydania. Jednak wiążąca ocena tej decyzji przez Sąd jest przedwczesna, gdyż skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 52 § 1 ppsa może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżeni, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 15 ppsa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Od decyzji organu I instancji przysługuje stronie odwołanie do organu wyższego stopnia zgodnie z art. 127 i n. k.p.a. Organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta [...]jest zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze. Właśnie o takiej możliwości wniesienia odwołania powinien organ I stopnia – Prezydent [...] pouczyć Skarżącą odmawiając wydania identyfikatora NC. Skarżąca nie ze swoje winy nie wniosła odwołania. Jednak brak rozpatrzenia sprawy – odwołania od decyzji odmawiającej przyznani identyfikatora - przez organ drugiej instancji, czyni skargę na tym etapie niedopuszczalną, co powoduje konieczność jej odrzucenia na podstawie art. 56 § 1 pkt 6 ppsa. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie, a tym bardziej brak pouczenia w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie. Obiektywnie zaistniałe opóźnienie w złożeniu odwołania (niezależnie od przyczyn) nie zwalnia strony dążącej do zmiany decyzji w trybie odwoławczym od złożenia prośby o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 k.p.a. a więc złożonej jednocześnie z wniesieniem odwołania. O przywróceniu terminu orzeka wprawdzie właściwy organ (tu – Prezydent [...]) i Sąd nie może go w tej kwestii zastąpić. Jednak Sąd wyraża pogląd, że o ustaniu przyczyny uchybienia terminu nie może być mowy wcześniej, niż strona w sposób jednoznaczny dowiedziała się o uchybieniu terminu, a więc od doręczenia stronie niniejszego pisemnego uzasadnienia wyroku. Biorąc ro wszystko pod uwagę należało orzec jak w postanowieniu. Zwrot wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie dyspozycji przepisu art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.