II GSK 1271/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 828/21 w sprawie ze skargi S. G. reprezentowanego przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu adw. P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od S. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi 1547 (tysiąc pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 828/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na skutek skargi kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu S. G., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, zwanego dalej "Kolegium", z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pabianickiego z dnia [...] maja 2021 r., [...] a także zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2019 r. funkcjonariusz Komendy Policji Powiatowej w Pabianicach wydał dyspozycję usunięcia pojazdu dla pojazdu marki [...], nr rej. [...], i pozostawienia go na parkingu strzeżonym. Pojazd ten został usunięty z drogi z przyczyn wymienionych w art. 130a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" - kierowania nim przez osobę nieposiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami. Osobą kierującą był S. G.. Komenda Powiatowa Policji w Pabianicach sporządziła powiadomienie o usunięciu pojazdu z drogi, zawierające informację o miejscu odholowania pojazdu oraz pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu z parkingu strzeżonego. Powiadomienie wysłane S. G. zostało zwrócone przez pocztę z adnotacją listonosza "zwrot, nie podjęto w terminie". W dniu [...] września 2019 r. do Wydziału Drogowego KPP w Pabianicach wpłynęła informacja o sprzedaży samochodu, z której wynikało, że właścicielem spornego pojazdu jest E. B.. W tym samym dniu wysłano powiadomienie właścicielowi pojazdu, które zostało odebrane w dniu [...] września 2019 r. W związku z brakiem odbioru pojazdu w terminie 3 miesięcy, zgodnie z art. 130a ust. 10 ustawy, Starosta Pabianicki w dniu 24 marca 2020 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w Pabianicach z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I NS 293/20, Sąd orzekł o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Pabianickiego Postanowienie uprawomocniło się w dniu 2 czerwca 2020 r. Z uwagi na bardzo zły stan techniczny oraz niską wartość w dniu 20 lipca 2020 r. pojazd został przekazany na stację demontażu celem jego złomowania. Z uwagi na fakt, że S. G. nigdzie nie był zameldowany i brak było wiedzy na temat jego pobytu, organ wystąpił do sądu z wnioskiem o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt III RNs 127/20 (prawomocnym od dnia 10 marca 2021 r.), Sąd Rejonowy w Łasku, III Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu S. G. w osobie adwokata P. N.. Po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia 24 maja 2021 r. Starosta Pabianicki, na podstawie art. 130a ust. 10h i 10i ustawy oraz w oparciu o uchwałę Rady Powiatu Nr III/19/18 z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi obowiązujących w 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 7066) oraz uchwałę Rady Powiatu Nr XIX/137/19 z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi obowiązujących w 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 7311), orzekł o ustaleniu solidarnie dla: 1/ właściciela pojazdu w dniu wydania dyspozycji o jego usunięciu z drogi, tj. E. B., oraz 2/ kierującego pojazdem S. G. kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu marki [...]o nr rej. [...]w wysokości 9 806,44 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 6 lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło i omówiło znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób prawidłowy wskazuje mechanizm obliczenia ustalonej opłaty oraz cezury czasowe, w jakich tę opłatę naliczono. Odnosząc się do sformułowanych przez przedstawiciela strony zarzutów, Kolegium stwierdziło, że Starosta Pabianicki nie działał w sposób przewlekły. Ustawodawca ustanowił bowiem w art. 130 ust. 10 ustawy jedynie minimalny termin (3 miesiące od dnia usunięcia pojazdu), który dotyczy wyłącznie wystąpienia przez Starostę z wnioskiem do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Odnośnie do zarzutu o nierozliczeniu kwoty wartości rynkowej pojazdu w wysokości 300 zł, organ stwierdził, że Starosta nie uzyskał dochodu w tej wysokości; przedmiotowa kwota wynika jedynie z oszacowania wartości pojazdu przez rzeczoznawcę samochodowego, który jednocześnie wprost stwierdził, że pojazd w obecnym stanie kwalifikuje się do złomowania. Za niezasadne organ odwoławczy uznał także zarzuty odnoszące się do zawyżenia kwoty za usunięcie pojazdu na parking strzeżony oraz kwoty opłaty za dobę postoju pojazdu na parkingu strzeżonym. Opłaty te nie są dowolnie kształtowane przez organ i wynikają one wprost z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa lokalnego, tj. uchwały Rady Powiatu Pabianickiego Nr 111/19/18 z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi obowiązujących w 2019 roku oraz uchwały Rady Powiatu Pabianickiego Nr XIX/137/19 z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi obowiązujących w 2020 roku. Za chybiony organ uznał także zarzut co do braku bezspornego stwierdzenia, kto prowadził pojazd oraz wskazania, czy wobec S. G. wydany został wyrok skazujący bądź uniewinniający w związku z rzekomym prowadzeniem pojazdu bez uprawnień. Akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do kierowania w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez S. G. spornym pojazdem. Dla zastosowania sankcji wynikającej z art. 130a ust. 10h i 10i ustawy bez znaczenia pozostaje okoliczność posiadania przez kierującego pojazdem uprawnień do kierowania pojazdem, a tym bardziej odpowiedzialności karnej za brak takich uprawnień. Odnosząc się do wniosku przedstawiciela strony o zasądzenie wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego dla nieznanej z miejsca pobytu strony postępowania, organ stwierdził, że zarówno przepisy K.p.a., jak również jakiekolwiek inne przepisy szczególne nie określają ani wysokości tego wynagrodzenia, ani zasad i trybu jego przyznawania. Rozpoznając skargę kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu S. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd I instancji podniósł, że organ prawidłowo przyjął, iż w oparciu o art. 130a ust. 10h i 10i ustawy nakładany w drodze decyzji administracyjnej obowiązek poniesienia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu ciąży zawsze na właścicielu pojazdu, przy czym w sytuacji przewidzianej w art. 130a ust. 10i jest on zobowiązany do pokrycia tych kosztów solidarnie z osobą, która w chwili usunięcia pojazdu z drogi władała nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego. W art. 130a ust. 10i chodzi o jakikolwiek tytuł prawny do pojazdu, z którym wiąże się uprawnienie do używania pojazdu (np. użytkowanie, leasing, najem, użyczenie), a który w określonych przypadkach może powstać na skutek czynności odformalizowanych, w tym w sposób dorozumiany. W niniejszej sprawie taką osobą był S. G., który w dniu [...] sierpnia 2019 r. kierował pojazdem marki [...]o nr rej. [...]. Fakt, że kierował on samochodem bez uprawnień, co było przyczyną wydania przez funkcjonariusza Policji dyspozycji usunięcia pojazdu, wynika jednoznacznie z dokumentu "Dyspozycja usunięcia pojazdu Nr [...]" znajdującego się w aktach administracyjnych. Z kolei właścicielem pojazdu był E. B. (na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2019 r.). Ustalenia te wynikają z zebranego przez organ materiału dowodowego i nie budzą wątpliwości Sądu. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organ podkreślił, że w art. 130a ust. 10h ustawy określono zakres przedmiotowy kosztów obciążających właściciela usuniętego pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10i) oraz ramy czasowe ich powstania. Dotyczy on wszelkich kosztów, które powstały od momentu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Natomiast użyty w nim zwrot "do czasu zakończenia postępowania" interpretować należy w ten sposób, że właściciela pojazdu, oprócz jednorazowych kosztów usunięcia pojazdu, obciążają koszty przechowywania pojazdu poniesione do zakończenia, w drodze prawomocnego postanowienia sądu, postępowania w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, tj. za okres, w którym pozostawał on właścicielem pojazdu. Postanowienie o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Pabianickiego stało się prawomocne z dniem 2 czerwca 2020 r., a więc od tego dnia właściciela pojazdu (oraz kierującego pojazdem) koszty nie obciążają. Właściciela (i kierującego) obciążają ponadto koszty oszacowania pojazdu oraz koszty jego sprzedaży lub zniszczenia. Czynności te organ może wykonać bowiem dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu przyznającego powiatowi własność pojazdu w drodze przepadku. Dalej wywiódł Sąd I instancji, że rozważania dotyczące materialno-prawnej podstawy wydania rozstrzygnięcia organy przeprowadziły prawidłowo. Tym niemniej w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 130a ust. 10h ustawy w związku z art. 35 § 1 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 130a ust. 10 ustawy i art. 6 i art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które są normami powszechnie obowiązującego prawa. Zasadne okazały się bowiem podnoszone w skardze zarzuty dotyczące opieszałości Starosty Pabianickiego w wystąpieniu do sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Od dnia 20 grudnia 2019 r. Starosta Pabianicki dysponował dokumentami pozwalającym złożyć wniosek do sądu. Organ jednak dopiero w dniu 24 marca 2020 r., a więc przynajmniej z 3 miesięczną zwłoką, wystąpił z takim wnioskiem. Bez wątpienia okoliczność ta ma wpływ na wysokość opłaty za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym. To, że wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku usuniętego i nieodebranego pojazdu nie może nastąpić wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela o usunięciu pojazdu (art. 130a ust. 10a ustawy), ani przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu (art. 130a ust. 10 ustawy) nie oznacza, że poza powyższym ograniczeniem wniosek może być złożony przez organ w każdym czasie. Prawidłowa interpretacja art. 130a ust. 10h ustawy powinna prowadzić do wniosku, że do kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciążających właściciela tego pojazdu nie można zaliczyć takich kosztów, które spowodowane były zaniechaniem dokonania stosownych czynności przez organ administracji. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając tę sprawę organy zobowiązane będą rozważyć kwestię wysokości kosztów przechowywania usuniętego pojazdu w kontekście prawidłowych terminów podejmowania czynności w przypadku usunięcia pojazdu oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i lojalności organów wobec obywatela. Sąd zwrócił uwagę, że przygotowanie wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku powinno nastąpić w rozsądnym terminie. Można w tym zakresie posiłkować się terminami załatwienia spraw administracyjnych określonymi w art. 35 K.p.a. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjne zgłosił również wniosek o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "P.p.s.a.". W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 10 i ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym; b) art. 130a ust. 10 i ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu nie może zostać złożony w każdym czasie, zaś organy administracji oceniając zasadność ustalenia kosztów przechowywania pojazdu powinny brać pod uwagę w jakim terminie wniosek taki został złożony; c) art. 130a ust. 10 i ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożenie wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu w terminie 3 miesięcy po uzyskaniu dokumentów potwierdzających kto jest jego właścicielem stanowi o zaniechaniu dokonania stosownych czynności przez organ administracji czy też o jego bezczynności, a tym samym powoduje niezasadność obciążania kosztami przechowania pojazdu jego właściciela; d) art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym przez błędną wykładnię polegającą na odwołaniu się do przesłanki uzasadnionych kosztów przechowywania pojazdu, która to przesłanka nie występuje w przepisach powołanej ustawy, a tym samym nie może stanowić oceny zasadności ustalenia kosztów przechowania pojazdu. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. bowiem istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 10 i ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 6, 8 i 12 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem nie można mówić o opieszałości organów administracji w sytuacji, gdy przepisy nie narzucają terminu końcowego na wystąpienie z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 K.p.a. przez wyjście poza granice sprawy i uznanie, że ocena terminu złożenia wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu powinna być przedmiotem sprawy o ustalenie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu; d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, kurator nieobecnego S. G. zakwestionował dopuszczalność skargi kasacyjnej złożonej w przedmiotowej sprawie, zakwestionował zasadność skargi, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wniósł o zasądzenie na rzecz S. G. kosztów postępowania kasacyjnego a także o zasądzenie wynagrodzenia dla kuratora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Zarzuty te są ze sobą wzajemnie powiązane, dlatego Sąd odniesie się do nich łącznie. Przy czym stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie stanowi on kwestii spornej. Organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo odtworzyły granice materialne rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Wyznaczają je przepisy art. 130a ust. 10 oraz ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, nadal zwanej "ustawą". Stosownie do treści art. 130a ust. 10 ustawy starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Jednocześnie zgodnie z ust. 10h cytowanego powyżej przepisu koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przy czym użyty w art. 130 ust. 10h ustawy zwrot "do czasu zakończenia postępowania" należy interpretować w ten sposób, że właściciela pojazdu, oprócz jednorazowych kosztów usunięcia pojazdu, obciążają koszty przechowywania pojazdu poniesione do zakończenia, w drodze prawomocnego postanowienia sądu, postępowania w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, tj. za okres, w którym pozostawał on właścicielem pojazdu. Prawomocne orzeczenie o przepadku pojazdu jest okolicznością faktyczną, która ma podstawowe znaczenie prawne w rozpoznawanej sprawie. W zaskarżonym wyroku nie podważono co do zasady obowiązku spoczywającego solidarnie na skarżącym oraz na właścicielu pojazdu w zakresie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu, ale zakwestionowano ich wysokość z uwagi na opieszałość organu, która przyczyniła się w ocenie Sądu I instancji do zwiększenia wysokości tych kosztów. Z tego też powodu Sąd I instancji uznał, że wysokość kosztów obciążająca skarżącego winna zostać ograniczona do "uzasadnionych kosztów", a więc tych, które powstały w związku z niewłaściwym zachowaniem właściciela pojazdu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowana przez Sąd I instancji przesłanka "uzasadnionych kosztów" jest pozaustawowa i nie została wymieniona w art. 130a ust. 10h ustawy. Przepis ten wprowadza dwie zasady. Pierwsza to odpowiedzialności właściciela pojazdu za koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, natomiast druga to obciążenie tymi kosztami na podstawie decyzji starosty. Wysokość kosztów i opłat jest ustalana w drodze uchwały rady powiatu zgodnie z art. 130 ust. 6 ustawy, z uwzględnieniem maksymalnej wysokości stawek i mechanizmu ich waloryzacji określonych w ust. 6a - ust. 6d tego przepisu. Właściciela pojazdu obciąża się kosztami, o których mowa w art. 130a ust. 2 ustawy, niezależnie od tego, jaka była rzeczywista ich wysokość i bez względu na okoliczności, którymi kierowała się osoba prowadząc pojazd bez wymaganych uprawnień. Nie jest dopuszczalne "miarkowanie" wysokości tych kosztów. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że decyzja, o której mowa w art. 130a ust. 10h ustawy jest decyzją związaną, a zatem w sytuacji ziszczenia się przesłanek jej wydania, organ wydaje ją obligatoryjnie. Nie może on odstąpić od jej sformułowania np.: z uwagi na słuszny interes strony. Jakkolwiek Starosta Pabianicki nie wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Pabianickiego niezwłocznie po upływie 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi (uczynił to dopiero na przestrzeni kolejnych czterech miesięcy), to nie można w tym przypadku mówić o bezczynności organu i nakazywać mu posiłkowo stosować art. 35 K.p.a., który to przepis reguluje terminy załatwienia sprawy indywidualnej we wszczętym postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu miało miejsce dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Pabianickiego. Dopiero od tego momentu istniała sprawa indywidualna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie określają terminu do złożenia wniosku przez starostę do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Art. 130a ust. 1 tej ustawy wskazuje jedynie, że czynność ta nie może być podjęta przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu oraz przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu (art. 130a ust. 10a). Być może jest to zaniechanie legislacyjne, jednak z punktu widzenia zasady legalizmu i funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nie jest rolą tego sądu twórcze wypełnianie tego rodzaju luk prawnych. Uzasadniony jest także zarzut kasacyjny odnośnie nieprawidłowego sformułowania zaleceń co do dalszego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co wiąże się z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając tę sprawę organy zobowiązane będą rozważyć kwestię wysokości kosztów przechowywania usuniętego pojazdu w kontekście prawidłowych terminów podejmowania czynności w przypadku usunięcia pojazdu oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i lojalności organów wobec obywatela. Sąd zwrócił uwagę, że przygotowanie wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku powinno nastąpić w rozsądnym terminie. Zalecenia te są jednak niewykonalne w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Starosta Pabianicki nie może obecnie rozważyć zastosowania, ani zastosować innego sposobu wyliczenia kosztów przechowywania usuniętego pojazdu (w szczególności ich obniżenia czy miarkowania), gdyż byłoby to działanie z rażącym naruszeniem prawa. Prejudykatem w sprawie jest bowiem prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Pabianicach z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn akt I Ns 293/20, którym orzeczono przepadek pojazdu marki [...] nr rej. [...]na rzecz Powiatu Pabianickiego. Obecnie dwa elementy stanu faktycznego determinują wysokość kosztów usuniętego pojazdu. Po pierwsze, jest to data usunięcia pojazdu z drogi, czyli dzień 26 sierpnia 2019 r. Po drugie, jest to moment uzyskania przymiotu prawomocności przez postanowienie Sądu Rejonowego w Pabianicach z dnia 22 kwietnia 2020 r. orzekające o przepadku pojazdu marki [...]nr rej. [...]na rzecz Powiatu Pabianickiego, co miało miejsce w dniu 2 czerwca 2020 r. Na wskazane elementy stanu faktycznego orzekające w sprawie organy nie mają wpływu, nie mogą ich bowiem kreować odmiennie od rzeczywistości, a do tego sprowadzałoby się w realiach rozpoznawanej sprawy wykonanie zaleceń Sądu I instancji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił – na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.