VI SA/Wa 1817/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Dorota Pawłowska Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję

S. U. (dalej też jako "Skarżący" lub "Strona") wystąpił w dniu 28 stycznia 2021 roku, do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też w skrócie jako "ZUS") z wnioskiem o wyłączenie go z ubezpieczenia zdrowotnego i zaniechanie pobierania składki zdrowotnej. W uzasadnieniu wniosku Skarżący powołał się na przysługujące mu prawo wyboru w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Przedmiotowy wniosek, ZUS, pismem z dnia 15 lutego 2021 roku, przekazał według właściwości, Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako "Prezes NFZ" lub "Organ"). Prezes NFZ z kolei, pismem z dnia 29 kwietnia 2021 roku, zawiadomił skarżącego o wszczęciu, na podstawie art. 61 § 4, art. 7, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej też jako "k.p.a."), postępowania w sprawie wyłączenia obowiązku podlegania przez stronę ubezpieczeniu zdrowotnemu. Powyższe postępowanie zakończone zostało decyzją organu z dnia [...] maja 2021 roku, numer [...] umarzającą postępowanie, w oparciu o art. 105 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ podkreślił, że zgodnie z danymi Centralnego Wykazu Ubezpieczonych Narodowego Funduszu Zdrowia, Skarżący jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym od dnia 1 stycznia 1999 roku jako emeryt lub rencista zamieszkały w Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes NFZ podkreślił, że przepisy art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm. - dalej "ustawa o świadczeniach") przyznają mu uprawnienie do wydawania decyzji w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Organ przywołał również w decyzji przepis art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy o świadczeniach, wskazujący na obowiązek podlegania przez osoby pobierające emeryturę lub rentę ubezpieczeniu zdrowotnemu. Organ podkreślił w decyzji, iż podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tytułu wynika z przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązującym, które kreują określony stosunek ubezpieczenia z mocy samego prawa według stanu prawnego z daty powstania obowiązku ubezpieczenia. Obowiązek ten natomiast nie może być kształtowany wolą ubezpieczonego. Dlatego też wniosek Skarżącego o wyłączenie z ubezpieczenia zdrowotnego i zaniechanie potrącania składek, Organ uznał za bezprzedmiotowy. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podkreślił, że ma prawną możliwość rozpatrywania wyłącznie spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym bądź ustalenia prawa do świadczeń. Jednakże w sytuacji, w której nie budzi wątpliwości zarówno Skarżącego, jak i organu, istnienie obowiązku podlegania przez Stronę ubezpieczeniu zdrowotnemu, a wyłącznie swoją wolą Skarżący domaga się wyłączenia go spod tego obowiązku, organ nie znalazł podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Organ zaznaczył, że stosunek ubezpieczenia zdrowotnego nie jest stosunkiem cywilnoprawnym, który strona może dowolnie kształtować. Także fakt niekorzystania przez Skarżącego ze świadczeń opieki zdrowotnej bądź korzystanie w ograniczonym zakresie, nie stanowi uzasadnienia dla wyłączenia wyżej wymienionego z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z danego tytułu. Skoro z przyznaniem prawa do świadczenia emerytalno-rentowego przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiążą obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, to brak jest możliwości wyłączenia tego obowiązku wolą ubezpieczonego bądź na podstawie decyzji organu administracji publicznej. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2021 roku, numer [...], Skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o wydanie merytorycznej decyzji zgodnej z treścią odwołania i wyłączenie go z ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego. Zdaniem Skarżącego, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, umarzając postępowanie, uchylił się od wydania merytorycznej decyzji, a mianowicie takiej, czy Skarżący, jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, może złożyć wniosek i to skutecznie o wyłączenie go z ubezpieczenia zdrowotnego. Tymczasem Skarżący ma prawo domagać się wydania decyzji, co do meritum, przy czym nie jest z jego punktu widzenia istotnym, jaki konkretnie organ podejmie decyzję. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga S. U. zasługuje na uwzględnienie, gdyż Prezes NFZ, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się, mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z Organem, że w sprawie wszczętej wnioskiem Skarżącego o wyłączenie go z ubezpieczenia zdrowotnego, brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Otóż zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku (ust. 3). Decyzja Prezesa Funduszu wydana w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna i przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego a w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 5 i ust. 6). W świetle przywołanych powyżej przepisów, nie sposób podzielić stanowiska Organu, że Skarżący wniósł o załatwienie sprawy, która nie podlegała orzecznictwu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, skoro do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się właśnie sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Zaznaczenia wymaga, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, podstawę do umorzenia postępowania wywodzi z ustawowego istnienia obowiązku podlegania przez Stronę ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jednakże normy kompetencyjnej ujętej w art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie można ograniczać jedynie do kwestii rozstrzygania wniosków zmierzających do włączenia danej osoby do systemu ubezpieczeń zdrowotnych, skoro przywołany przepis posługuje się pojęciem spraw "dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym" a więc szeroko rozumianej kategorii podlegania (lub też nie) ubezpieczeniu zdrowotnemu. Organ wadliwie identyfikuje wynikającą z ustawy kompetencję administracyjną do orzekania w sprawie wszczętej wnioskiem o wyłączenie Skarżącego z ubezpieczenia zdrowotnego, z pozytywnym rozstrzygnięciem jego wniosku. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być podmiotowe i przedmiotowe (por. m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 105). W rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków nie zachodzi. Jeżeli zatem Organ nie widział podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego, winien był wydać decyzję merytoryczną. Nie można przyjąć, by w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, która uzasadniałaby umorzenie postępowania administracyjnego. Nie ustał ani przedmiot ani podmiot uruchomionego wnioskiem skarżącej postępowania, które należą do konstrukcyjnych elementów stosunku materialnoprawnego podlegającego konkretyzacji w sprawie indywidualnej (zob. M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, komentarz do art. 105, teza 1, wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 34/10, LEX nr 852567). W szczególności Strona nie wycofała swego żądania. Tym samym powinno ono podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Czym innym jest obowiązek skorzystania przez organ z kompetencji, czyli – w rozpoznawanej sprawie – obowiązek merytorycznego rozpatrzenia przez organ wniosku Skarżącego dotyczącego dalszego obejmowania go ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym jest merytoryczna treść rozstrzygnięcia, jakie po rozpoznaniu tego wniosku zapadnie (uwzględnienie lub odmowa uwzględnienia wniosku). Dlatego też Sąd ocenił, że organ dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby do tego naruszenia nie doszło, organ rozpoznałby wniosek Skarżącego merytorycznie. Na uwagę zasługuje to, że stanowisko Organu nie jest w pełni konsekwentne, bo częściowo zasadność żądania Skarżącego była analizowana, skoro w motywach zaskarżonej decyzji, znalazły się ustalenia i oceny odnoszące się do statusu Skarżącego, jako osoby pobierającej świadczenie emerytalne. Rozpoznając wniosek Skarżącego ponownie Organ winien merytorycznie ustosunkować się do zgłoszonego żądania, to znaczy uwzględnić je bądź wydać decyzję odmowną. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie rozstrzygnął, bowiem Skarżący, reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego, nie wniósł o przyznanie mu, należnych kosztów.