VI SA/Wa 1801/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Asesor WSA Maciej Borychowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżone postanowienie

B. C. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ", "Główny Inspektor") z dnia [...] kwietnia 2025 r. znak [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] września 2019 r. decyzję nr [...] o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 10 stycznia 2025 r. Strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025 r. organ odmówił Stronie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 58 w zw. z art. 59 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu postanowienia organ zacytował m.in. przepisy art. 58-59 k.p.a., a następnie wskazał, że decyzja Głównego Inspektora z dnia [...] września 2019r. została uznana za doręczoną Stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 19 września 2019 r. Decyzja zawierała pouczenie o terminie i miejscu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wyjaśnił, że czternastodniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 3 października 2019 r. Strona uchybiła zatem terminowi do wniesienia tego środka zaskarżenia. Dalej organ wyjaśnił, że w sprawie nie zaistniały wszystkie wymagane przez art. 58 k.p.a. przesłanki konieczne do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie organu Strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona nie wskazała we wniosku żadnych okoliczności uprawdopodabniających brak swojej winy w niedokonaniu omawianej czynności. Organ zwrócił uwagę, że we wniosku o przywrócenie terminu Strona ograniczyła się wyłącznie do jednego zdania, mianowicie iż wnosi o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca nie wskazała żadnych obiektywnych przesłanek, które uniemożliwiały jej zaskarżenie decyzji. Organ wyjaśnił także, że decyzja której dotyczy wniosek została prawidłowo nadana oraz były podjęte próby doręczenia jej Stronie, jednak Strona nie podjęła próby odbioru przedmiotowej korespondencji. Podsumowując organ uznał, że w sprawie Strona nie uprawdopodobniła, że nie miała możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie, na skutek niezawinionych przez siebie okoliczności. W takim przypadku, zdaniem organu, brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wskazała, że pomimo upływu kilku lat od zdarzenia nie została jej doręczona żadna korespondencja, nie wskazano pod jaki adres kierowano przesyłki. Podniosła nadto, że w piśmie z dnia 13 listopada 2024 r. wskazała faktycznego sprawcę naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej oraz zaakcentowała, że odmówiono jej możliwości obrony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z 22 października 2025 r. Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika 1/ wniosła o połączenie sprawy VI SA/Wa 1790/25 m.in. ze sprawą niniejszą oraz wskazanymi innymi sprawami, 2/ sprecyzowała, że pismo Skarżącej dotyczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie decyzji organu, a więc postanowienia zaskarżonego w sprawie niniejszej. Jednocześnie Skarżąca uzupełniła zarzuty skargi, zarzucając dodatkowo: 1/ naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku poinformowania Skarżącej o jej sytuacji procesowej, tj. że kary pieniężne nałożone decyzjami organu z 2019 r. w dacie wniesienia przez Skarżącą pisma zatytułowanego "prośba" tj. 9 stycznia 2025 r. nie podlegały egzekucji wobec upływu 5 lat od ostatniego dnia roku, w którym powinny być wykonane, zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 889), a zatem decyzje organu zgodnie z art. 189g § 3 k.p.a. były już bezprzedmiotowe, czyli postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych powinny zostać umorzone; 2/ naruszenie art. 61 § 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.: - poprzez dokonanie dowolnej interpretacji treści pisma Skarżącej z dnia 9 stycznia 2025 r. i przyjęcie, że domagała się ona wyłącznie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaniechanie wezwania Skarżącej, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku polegającego na niejasności treści żądania pisma Skarżącej; - od 2019 r. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do uregulowania przez Skarżącą nałożonych kar finansowych, a zatem w dniu złożenia pisma Skarżącej nie podlegały już egzekucji, a Skarżąca zaznaczyła, że nie doręczono jej decyzji organu; a zatem organ powinien: wezwać Skarżącą do wskazania przyczyn dla których uchybiła ona terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. dążyć do uzyskania zgody Skarżącej na zmianę żądania zawartego w piśmie na takie, które umożliwiłoby wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jego umorzenie z racji bezprzedmiotowości decyzji organu z roku 2019 w zw. z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie skarżonego postanowienia oraz poprzedzającej skarżone postanowienie decyzji organu i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w tym piśmie strona skarżąca podniosła. W uchwale z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawowe zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu oceny działalności administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że sprawy w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o zbliżonym stanie faktycznym ze skarg B. C. były już przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyrokach z 28 stycznia 2026 r. sygn. VISA/Wa 1802/25, VISA/Wa 1803/25, VISA/Wa 1804/25, VISA/Wa 1805/25, VISA/Wa 1806/25, w wyrokach z 11 marca 2026 r. sygn. VISA/Wa 1797/25, VISA/Wa 1796/25 oraz z 17 marca 2026 r. sygn. VISA/Wa 1798/25, VISA/Wa 1799/25, VISA/Wa 1800/25. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2019 r. Wymienioną decyzją tą organ nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Decyzję tę organ uznał za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 19 września 2019 r., a w konsekwencji że wniesienie w styczniu 2025 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało dokonane po upływie ustawowego terminu. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 58 i art. 59 k.p.a. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2 art. 58 k.p.a.). Co do zasady o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (art. 59 § 1 k.p.a.). Jednakże o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Przy czym przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio do wniosku o ponowne rozparzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W art. 58 k.p.a. zostały przewidziane przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia przywrócenie uchybionego przez stronę terminu procesowego. Do przesłanek tych należą: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, wniesienie przez zainteresowaną prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W aktualnym stanie prawnym ustalenie braku winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu nie wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego. Wystarczy jedynie uprawdopodobnienie (uwiarygodnienie) przez stronę istnienia określonych okoliczności na to wskazujących. W przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, uprawdopodobnienie jest środkiem zastępującym dowód, nie daje pewności tylko wiarygodność. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy po stronie zainteresowanej przywróceniem terminu ciąży na osobie składającej wniosek, co trafnie zauważył organ. Do organu należy zaś ocena tych okoliczności. Przepis art. 8 § 1 k.p.a. wymaga, by organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl zaś art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści art. 7 k.p.a. stanowiącego: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.", wynika również zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu w przedmiocie kontroli przestrzegania prawa przez podmioty biorące udział w postępowaniu administracyjnym, ale również i obowiązek samokontroli organu co do przestrzegania prawa. Oznacza to, że organ ma obowiązek podjąć i zbadać każdą czynność pod kątem jej zgodności z prawem (zob. wyrok NSA z 24.01.2006 r. II OSK 51/05). W sprawie niniejszej Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku Strona ograniczyła się jednakże jedynie do zawarcia prośby o przywrócenie terminu. W tej sytuacji, wobec niepodania jakichkolwiek przyczyn uchybienia terminu organ nie mógł zająć merytorycznego stanowiska wobec zgłoszonego żądania. Istotą postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu jest dokonanie oceny czy podniesione przez zainteresowanego okoliczności uprawdopodobniają brak winy, a więc czy mogą być podstawą do przywrócenia terminu. Tym samym brak takich okoliczności we wniosku uniemożliwia dokonanie oceny. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest wezwanie strony do wskazania okoliczności, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a., co trafnie zauważyła Strona. Wezwanie to należy opatrzyć odpowiednim rygorem wskazującym na możliwość nieuwzględnienia wniosku (zob. wyrok NSA z 28.04.2022 r. I OSK 1522/21). Taki sposób procedowania stanowi wyraz dążenia organu do realizacji zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że nieuprawnione jest działanie organu polegające na rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu bez dysponowania informacjami, od których zależy ocena winy wnioskodawcy w uchybieniu terminu (zob. wyrok NSA z 24.04.2025 r. II OSK 2338/22; por. także wyrok WSA w Kielcach z 8.10.2025 r. II SA/Ke 316/25). W sprawie niniejszej mimo stwierdzonych w zaskarżonym postanowieniu deficytów argumentacji Strony, a w zasadzie jej braku, organ nie wywiązał się ze swojej powinności i nie wezwał Strony do wskazania okoliczności o których mowa w art. 58 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane przedwcześnie. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, 8 i 9 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko sądu, wystosuje do Strony odpowiednie wezwanie, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygniecie. Odnosząc się do wniosków i zarzutów sformułowanych w piśmie z dnia 18 grudnia 2025 r. wskazać należy w pierwszej kolejności, że sąd nie uwzględnił wniosku Strony o połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem nie uznał tego za celowe. Strona oparła ww. wniosek o przepis art. 111 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku". Przepis ten dotyczy zatem fakultatywnego połączenia spraw. Jest to uprawnienie sądu, a nie obowiązek. W orzecznictwie wskazuje się, że nawet w sytuacji, gdy skarżący złoży wniosek o połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, to wobec treści art. 111 § 2 p.p.s.a. wnioskiem tym sąd nie jest związany. Połączenie spraw na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny, również w przypadku gdy zachodzi związek między sprawami, zaś ocena celowości tego połączenia w określonych realiach z woli ustawodawcy pozostawiona została do uznania sądu (zob. wyrok NSA z 13.02.2025 r. II GSK 1846/21). Dalej wskazać należy, że – wbrew stanowisku Strony – pismo z dnia 9 stycznia 2025 r. kierowane do organu, zatytułowane "Prośba", w swej treści jest jasne i dla zrozumienia woli Strony w nim wyrażonej nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje zasad wykładni oświadczeń woli składanych przez strony tego postępowania. Podobnie, jak ma to miejsce w przypadku problematyki wykładni oświadczeń woli stron postępowania cywilnego, należy opowiedzieć się za możliwością odpowiedniego wykorzystania dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1071). W tym kontekście należy przyjąć, że jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 29.06.1995 r. III CZP 66/95, opubl. OSNC 1995/12/168). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2025 r. II OSK 2820/24 wskazał, że wzgląd na takie wartości, jak pewność prawa i zaufanie do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a.), a także ochrona interesów innych stron, mogących mieć sprzeczne interesy z podmiotem składającym określone oświadczenie woli, nie pozwala na nadanie danemu pismu strony, składanemu w toku postępowania administracyjnego, znaczenia, jakie nie może być wyinterpretowane w oparciu o tekst tego dokumentu (zob. także wyrok NSA z 20.10.2022 r. II OSK 1667/21). Wykładnia danego pisma procesowego nie może prowadzić do ustalenia innej jego treści, niż została w nim wyrażona (zob. także postanowienie NSA z 23.10.2018 r. I OZ 992/18). A zatem, wbrew stanowisku Strony, organ nie miał podstaw dążyć do uzyskania zgody Strony na zmianę żądania na takie, które umożliwiłoby wznowienie postępowania. W sprawie treść żądania pisma z dnia 9 stycznia 2025 r. była jasna i niebudząca jakichkolwiek wątpliwości co do zamiaru Strony. Nadto wskazać należy, że w sprawie przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie mógł mieć zastosowania. Sąd uchylając postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może także uchylić decyzji załatwiającej sprawę w instancji, a to dlatego, że takie rozstrzygnięcie nie mieści się w pojęciu "w granicach danej sprawy" (por. uzasadnienie do uchwały NSA z 13.11.2023 r. II GPS 2/22). Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, orzekając jak w sentencji wyroku.