VI SA/Wa 1371/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi "(...)" na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia "(...)" marca 2022 r. nr "(...)"w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę

[...] (dalej także jako "Skarżąca", "[...]" lub "Wnioskodawca") wnioskiem z dnia 4 listopada 2021 roku, zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako "GDDKiA" lub "Organ") o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] (dalej też w skrócie jako "[...]") do działki o numerze [...]. We wniosku podkreśliła, że wspomniana działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a odpowiedź na jej wniosek pozwoli przyjąć właściwy tok postępowania celem zbycia przedmiotowej nieruchomości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 roku nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej zwanej "udp") oraz § 9 ust. 1 pkt 4, § 8a ust. 1 pkt 1 i § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem MTiGM z 2 marca 1999 r."), nie udzielił Skarżącej zezwolenia na lokalizację planowanego przez nią zjazdu indywidualnego. Organ podkreślił, że na drogach głównych (a do takich zalicza się drogę krajową nr [...]) zasadą jest konieczność ograniczenia ilości i częstości zjazdów. Co prawda, rozporządzenie MTiGM określa odstępstwa od tej zasady, przy czym odstępstwa te jak każdy wyjątek należy interpretować ścisłe, zaś stan sprawy należy rozpatrywać mając na uwadze naczelną zasadę, którą musi kierować się zarządca drogi, a mianowicie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz użytkowników danej drogi krajowej. Istotnym czynnikiem mającym negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] są istniejące uwarunkowania drogowe. Zdaniem GDDKiA, usytuowanie kolejnego zjazdu na danym odcinku drogi (w odległości około 10 m od już funkcjonującego zjazdu na działkę nr [...] oraz w odległości około 26 m od istniejącego zjazdu indywidualnego na działkę nr [...]) powodować może rozproszenie koncentracji i doprowadzenie do sytuacji niebezpiecznych, których rezultatem mogą być zdarzenia drogowe. W ocenie zarządcy drogi powstaną przez to sytuacje kolizyjne dla pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających z działek sąsiednich nr [...] i [...]. Pojazdy oczekujące na wyjazd z wnioskowanego zjazdu znajdą się w polu widoczności kierowcy wyjeżdżającego z działki sąsiedniej nr [...], natomiast pojazdy oczekujące na wyjazd z działki nr [...] znajdą się w polu widoczności kierowcy wyjeżdżającego z wnioskowanego zjazdu, co wpłynie znacząco na ograniczenie widoczności. GDDKiA zaznaczył, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu według Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowego przeprowadzonego w 2015 roku wynosiło 2 310 pojazdów na dobę. Obecnie zarządca drogi krajowej jest w posiadaniu nowych wyników pomiaru natężenia ruchu przeprowadzonego w ramach Generalnego Pomiaru Ruchu w 2020/21 roku, który wyniósł 2 760 poj./dobę. Z powyższego wynika zatem, iż natężenie ruchu drogowego wykazuje tendencję wzrostową. Organ podniósł, ze przedmiotowa kwestia jest tym bardziej istotna, gdyż, jak wynika z prowadzonej ewidencji w formie Banku Danych Drogowych na analizowanym odcinku drogi krajowej nr[...] od km 80+695 do km 81+712 (około 1000 m) znajduje się aż 18 zjazdów, a zatem zlokalizowanie kolejnego zjazdu z tej drogi (na tak krótkim jej odcinku), wobec szczegółowo opisanych wyżej uwarunkowań, bez wątpienia wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ wskazał, że za odmową zezwolenia na nowy bezpośredni zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] przemawia fakt, iż jego lokalizacja wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W omawianej sprawie, działka nr [...] położona jest na odcinku występowania łuku poziomego, na którym kierujący pojazdami winni już zwiększyć swoją uwagę do warunków panujących na drodze, co potwierdza oznakowanie usytuowane po prawej stronie w km 80+939 znakiem pionowym ostrzegawczym: "niebezpieczny zakręt w prawo". Ponadto na wysokości działki nr [...] w osi jezdni występuje linia jednostronnie przekraczalna, która stanowi rozdzielanie przeciwnych kierunków ruchu, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej. Na powyższym odcinku drogi krajowej występuje również oznakowanie pionowe "zwierzęta dzikie", z tabliczką T-2 wskazującą odległość 3 km, które stosuje się do oznaczania miejsc, w których zwierzęta dziko żyjące często przekraczają drogę. Biorąc zatem pod uwagę charakterystykę analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] oraz obowiązującą prędkość na analizowanym odcinku drogi wynoszącą 90 km/h, zarządca drogi krajowej uznał, że zobowiązany jest zachować wszelkie środki prewencyjne prowadzące do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto w rozpatrywanej sprawie GDDKiA nie dopatrzył się istnienia wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony i wydaniem zezwolenia na lokalizację bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], z racji istnienia możliwości dostępu poprzez działkę nr [...] zjazdem w km 81 + 156 str. prawa po jego przebudowie do parametrów zjazdu indywidualnego lub zjazdem indywidualnym w km 81+120 str. prawa na działkę nr [...], bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej. [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2022 roku podniosła, że brak zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego uniemożliwia wykonywanie obowiązków właścicielskich w stosunku do przedmiotowej nieruchomości a sama lokalizacja zjazdu nie spowoduje wzmożonego natężenia ruchu. Odnośnie argumentacji dotyczącej zaplanowania zjazdu na odcinku drogi, na którym dozwolona prędkość wynosi 90 km na godzinę, Skarżąca zwróciła uwagę, że skoro teren ten jest położony już w granicach miasta, zasadnym byłoby ograniczenie w tym miejscu dopuszczalnej prędkości do 50 km/h. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] marca 2022 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2022 roku. W ocenie Organu takie czynniki jak, klasa drogi, duże zagęszczenie już występujących zjazdów, dopuszczalna prędkość, łuk drogi a także ryzyko nagłego pojawienia się dzikich zwierząt, wskazują, że miejsce wnioskowanego zjazdu nie jest miejscem bezpiecznym dla lokalizacji nowego zjazdu z drogi krajowej. GDDKIA podkreślił, że nagromadzenie różnych niekorzystnych czynników w jednym miejscu stwarza większe niebezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego niż każdy z tych czynników odrębnie. Zdaniem Organu, w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma przy tym możliwość zapewnienia skomunikowania przedmiotowej działki także w inny sposób niż budowa bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej, czy to przez ustanowienie opisanych wyżej służebności do sąsiednich zjazdów lub ww. ulicy C. czy też w porozumieniu z właścicielem sąsiedniej działki - zlokalizowanie zjazdu obsługującego obie nieruchomości przy jednoczesnej likwidacji istniejącego ale w złym stanie technicznym zjazdu do działki nr [...]. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2022 roku, Skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w, do działki nr [...], pomimo, iż nie zachodzą przesłanki negatywne udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu we wskazanym miejscu; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez załatwienie sprawy w sposób dowolny, brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez dowolne ustalenie, że usytuowanie kolejnego zjazdu na wskazanym odcinku drogi może powodować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym w tym konkretnym przypadku, jak również ustalenie, że możliwe jest zapewnienie skomunikowania przedmiotowej działki w inny sposób, podczas gdy działka ta nie ma możliwości połączenia komunikacyjnego zarówno pośredniego, jak i bezpośredniego z innych dróg gminnych, czy to wewnętrznych czy publicznych; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, zasady równego traktowania i proporcjonalności i wydanie negatywnej decyzji w stosunku do Skarżącej w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, podczas gdy osoby znajdujące się w sąsiedztwie Skarżącej takie zezwolenie uzyskały, a brak jest podstaw do rozróżnienia ich sytuacji prawnej. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo [...] wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wydruku mapy z geoportalu z naniesionymi przez nią istniejącymi zjazdami i granicami miasta oraz lokalizacjami dwóch znaków drogowych na okoliczność przebiegu drogi krajowej nr [...], położenia działki nr [...], usytuowania sąsiednich zjazdów indywidualnych z drogi publicznej, możliwości zjazdu z drogi krajowej na wnioskowaną działkę. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 7 października 2022 roku Sąd dopuścił wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez GDDKiA prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez Organ, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2022 roku, odmawiającej wydania Skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], do działki o numerze [...], stanowił przepis art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. I tak zgodnie z art. 29 ust. 1 udp budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (zastrzeżenie określone w ust. 2 dotyczy budowy i przebudowy zjazdu w sytuacji budowy lub przebudowy drogi, a zatem nie odnosi się do okoliczności faktycznych tej sprawy). Z kolei art. 29 ust. 4 udp stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Tak skonstruowane przepisy jednoznacznie wskazują, że odmowa lub wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi przez jej zarządcę następuje w ramach uznania administracyjnego. Nie określając w ustawie przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego, ustawodawca pozostawił zarządcy drogi swoisty luz dyskrecjonalny. Uznanie administracyjne nie ma jednak charakteru nieograniczonego, a jego granice wyznaczane są w oparciu o art. 7 kpa, tj. przez interes społeczny, słuszny interes obywateli, a w tej sprawie także w oparciu o wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wspomniane warunki techniczne zostały uregulowane w rozporządzeniu MTiGM z 2 marca 1999 r. Zadaniem organu w tak nakreślonej sprawie jest dokonanie wnikliwej analizy wszystkich okoliczności, a następnie jej załatwienie przez wyważenie interesu strony oraz interesu społecznego, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712). I tak zgodnie z § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia z wnioskiem przez Skarżącą oraz wydania zarówno skarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy), przez klasę drogi rozumie się.: "przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych". Natomiast § 4 pkt 1 rozporządzenia wprowadza hierarchię klas dróg, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach techniczno-użytkowych (funkcjonalnych), tj. "1) autostrady, oznaczone dalej symbolem A; 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem S; 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem GP; 4) główne, oznaczone dalej symbolem G; 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem Z; 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem L; 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem D". Natomiast zgodnie z § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Organu, że droga klasy G usytuowana jest w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter tranzytowy, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Z tych też względów w § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia jednoznacznie wskazano, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8 a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy G, z jaką to drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Taka też interpretacja przepisu art. 29 ust. 4 udp w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia przyjmowana jest w zasadzie jednolicie w orzecznictwie sądowym. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Słusznie także podkreślono w zaskarżonej decyzji, prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem Skarżącej, co powodowało, że Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki. Tymczasem, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji (projekt organizacji ruchu dla spornego odcinka drogi krajowej nr [...], załącznik mapowy, dokumentacja fotograficzna) zjazd, na którego wybudowanie, zgody domaga się Skarżąca, znajdowałby się w rejonie występowania łuku poziomego tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. O występowaniu na przedmiotowym odcinku drogi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego świadczy nadto znak pionowy: "niebezpieczny zakręt w prawo". Fakt ten potwierdza również to, że w rejonie działki Skarżącej, występuje oznakowanie poziome w postaci wyrysowanej w osi jezdni linii jednostronnie przekraczalnej, która stanowi rozdzielanie przeciwnych kierunków ruchu, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej. Dodatkowo na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje również oznakowanie pionowe "zwierzęta dzikie", z tabliczką T-2 wskazującą odległość 3 km, które stosuje się do oznaczania miejsc, w których zwierzęta dziko żyjące często przekraczają drogę. Zasadnie przy tym GDDKiA, dokonując analizy wpływu powyższych czynników na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na relewantnym odcinku drogi krajowej nr [...], w swej ocenie uwzględnił nader ważną okoliczność dotyczącą obowiązującej aktualnie w tym miejscu dopuszczalnej prędkości wynoszącej 90 km/h. Przy tak ujętej dopuszczalnej prędkości, zasadną jest konstatacja, odnośnie zaistnienia ryzyka niebezpiecznych zdarzeń drogowych, związanych z funkcjonowaniem postulowanego zjazdu. Jest to ryzyko tym bardziej uprawdopodobnione w kontekście ustaleń Organu, że projektowany zjazd publiczny miałby powstać na odcinku drogi krajowej nr [...], który zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2020/21 r., charakteryzuje się natężeniem ruchu drogowego wynoszącym 2 760 pojazdów na dobę (co stanowi wzrost w stosunku do analogicznych pomiarów z roku 2015, gdy obciążenie to sięgało 2 310 pojazdów na dobę). Przypomnieć w tym miejscu należy, że Generalne Pomiary Ruchu stanowią podstawowe źródło informacji o ruchu drogowym. Przeprowadzane są w okresach pięcioletnich na podstawie ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Ich celem jest uzyskanie - na podstawie pomiarów bezpośrednich - podstawowych parametrów i charakterystyk ruchu dla wszystkich odcinków sieci dróg krajowych administrowanych przez GDDKiA. Ponadto GDDKiA ustalił, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej doszło w latach 2014 – 2020 do 9 kolizji. Zatem, wbrew zarzutom skargi, w tak ustalonym stanie faktycznym, Organ miał podstawy do postawienia tezy, że przy występującym na DK 57 natężeniu ruchu, w kontekście pozostałych czynników dotyczących uwarunkowań samego odcinka drogi, w którym zjazd miąłby zostać umiejscowiony, mógłby on negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jednocześnie wspomniana droga krajowa nr [...] została zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zakwalifikowana do dróg głównych (droga klasy G). Fakt ten, w związku z hierarchią klas dróg publicznych, określoną w § 4 pkt 1 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r., nakazuje spełniać przez nią surowe wymagania co do warunków techniczno-użytkowych, aby mogła pełnić swoją funkcję, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji tranzytowej. I tak w § 9 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. zostały określone m.in. warunki stosowania zjazdów. Z § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia wynika w szczególności, że – w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego – stosowanie zjazdów na drodze klasy G winno następować przede wszystkim przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (a taki też ma być cel urządzenia zjazdu na działkę należąca do [...]). Powyższe unormowania należy rozumieć w ten sposób, że względy bezpieczeństwa wykluczają dopuszczalność stosowania zjazdu z drogi klasy G, jeśli jest możliwe wytyczenie innego dojazdu, wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, Organ trafnie stwierdził w oparciu o dokumentację znajdującą się w aktach administracyjnych, że działka Skarżącej o numerze [...], umiejscowiona jest pomiędzy dwiema innymi działkami o numerach [...] i [...], z których każda posiada zorganizowany zjazd z drogi krajowej nr [...]. W takiej sytuacji Organ prawidłowo uznał, że istnieje potencjalna możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek Skarżącej przez działki sąsiednie, np. w drodze umowy między właścicielami tych działek albo w drodze ustanowienia przez sąd powszechny służebności drogowej. Z analizy dokumentów przedłożonych przez Skarżących w toku postępowania administracyjnego nie wynika, że była podejmowana taka próba. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej, strona może wnieść o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej. Zatem postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w sprawie służebności, czy też kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/18; z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 537/21; z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1703/21). Wobec tego już sama stwierdzona przez Organ możliwość wytyczenia dojazdu do nieruchomości Skarżącej przez działki sąsiednie, wykluczała w istocie możliwość udzielenia jej zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zwrócił nadto uwagę, że zaledwie 30 m od południowej granicy działki należącej do Skarżącej znajduje się droga gminna - ulica C. Skarżąca podkreśla natomiast, że działki położone przy ulicy C. posiadają zabudowę uniemożliwiającą utworzenie pasa służebności gruntowej dla skomunikowania działki nr [...]. Abstrahując od braku szerszej argumentacji potwierdzającej powyższe stanowisko Skarżącej, to już wspomniany fakt istnienia dwóch zjazdów na DK 57 z działek z sąsiadujących z działką G., winien przede wszystkim zostać uwzględniony w planowaniu skomunikowania działki nr [...] z DK 57. Nadto, zdaniem Sądu, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. art. 7 i art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady równego traktowania jednostki przez władze publiczne w sytuacji, gdy w przypadku pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą publiczną, uzyskali oni zgodę na zjazd. Rozpatrzenie każdego wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma bwoiem charakter indywidualny, uzasadniony konkretnymi okolicznościami, zaś podnoszona w skardze okoliczność udzielenia zgody na lokalizację innych zjazdów z tej samej drogi nie przemawia za uwzględnieniem wniosku Skarżącej, gdyż udzielenie zgody tym podmiotom odbyło się każdorazowo w odrębnym postępowaniu, w określonych okolicznościach konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 625/13). Udzielenie zatem zezwolenia na zjazd publiczny z innej działki, musiało uwzględniać okoliczności tamtej, konkretnej lokalizacji, jej umiejscowienie względem drogi, możliwość wytyczenia alternatywnego dojazdu itp. Wobec tego sam fakt udzielenia zezwolenia dotyczącego innego zjazdu nie musi oznaczać, że taka zgoda musi zostać udzielona na zjazd projektowany w innym miejscu. Z tego też względu Organ nie miał obowiązku przeprowadzenia z urzędu dowodu z dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczącej innego zjazdu na tę samą drogę, czy też przeprowadzenia wizji lokalnej. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej czy nieodstępowania przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z uwagi na indywidualny charakter spraw dotyczących zjazdów z dróg publicznych, uwzględniający na ogół zróżnicowane uwarunkowania dotyczące lokalizacji poszczególnych nieruchomości, na które wnioskowany jest zjazd – nie można przyjąć, że zachodzi taki sam stan faktyczny i prawny. Porównanie sytuacji Skarżących z innymi użytkownikami nieruchomości przylegających do drogi publicznej nie jest możliwe bez jakiejkolwiek wiedzy odnośnie do sytuacji tamtych użytkowników w kontekście posiadanych nieruchomości (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1703/21). Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. do Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zebrał a następnie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny Organ prawidłowo dokonał jego subsumpcji pod mające zastosowanie w tej sprawie przepisy prawa materialnego, wskazane w zaskarżonej decyzji. Stanowisko Organu zostało przy tym uzasadnione w sposób, który pozwalał na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak i na jego kontrolę sądowoadministracyjną. W uzasadnieniu Organ wskazał bowiem wyraźnie powód, który wyłączał możliwość udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego, związany z możliwością innego skomunikowania działki należącej do [...] z drogą publiczną. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają też powody przyznania przez Organ prymatu ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym Skarżącej. Podkreślenia wymaga, że prawo własności, choć podlegające konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Takie ograniczenia wynikają m.in. z ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do niej. W konsekwencji obowiązujące uregulowania nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, zwłaszcza gdy taki dostęp może być zapewniony z innej strony. Ze wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.