VI SA/Wa 111/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

B. K. (dalej jako "Skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2020 r., uchylające postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r., [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia A. G. z funkcji biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w W. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Sądu Okręgowego w W. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej "kpa". Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że [...] października 2018 r. skarżąca złożyła skargę na biegłego sądowego z zakresu szacowania nieruchomości A. G., który wydał opinię w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w W., sygn. akt [...], żądając m.in. "skreślenia go z listy biegłych". W piśmie z [...] grudnia 2018 r. podtrzymała zarzuty. Pismem z [...] listopada 2018 r. Prezes Sądu Okręgowego w W. powiadomił skarżącą, że wcześniejsza skarga dotycząca operatu szacunkowego, sporządzonego przez wymienionego biegłego, była już przedmiotem rozpatrzenia przez wskazany organ oraz wizytatora do spraw cywilnych. Stwierdził, że dowód z opinii biegłego nie podlega ocenie w trybie nadzoru administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezes Sądu Okręgowego w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia A. G. z funkcji biegłego sądowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 123 kpa w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. Nr 15, poz. 133). Stwierdził, że wymieniony biegły został powołany do sporządzenia opinii w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w W., sygn. akt [...], zaś wnioski skarżącej o wyłączenie biegłego zostały przez ten Sąd oddalone. Zdaniem organu, badanie wartości merytorycznej opinii biegłego sądowego nie może być przedmiotem działań nadzorczych, należy bowiem odróżnić merytoryczną ocenę pracy biegłego od oceny okoliczności nienależytego wykonywania przez niego obowiązków, o której mowa w § 6 ust. 2 rozporządzania. Weryfikacja wartości merytorycznej opinii należy wyłącznie do sądu rozpoznającego konkretną sprawę. Nienależyte wykonywanie obowiązków wiąże się zaś - co do zasady - z oceną pozamerytorycznej części jego pracy. Niedopuszczalne zatem jest badanie przez Prezesa Sądu Okręgowego w W. poprawności opinii biegłego, zwłaszcza że postępowanie sądowe, w którym opinia została wydana, nie zostało prawomocnie zakończone. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezesa Sądu Okręgowego w W., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do "dalszego prowadzenia". W uzasadnieniu wskazała, że utracił on warunki do pełnienia tej funkcji, a także nienależycie wykonał i wykonuje swoje czynności. Rozpoznając zażalenie Minister Sprawiedliwości uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Sądu Okręgowego w W., ale z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 kpa), na które przysługuje zażalenie. Wskazał, że zgodnie z art. 124 § 2 kpa, postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 kpa powinno być ograniczone do co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 kpa jest aktem o charakterze wyłącznie formalnym, nie zaś merytorycznym. Organ nie rozstrzyga zatem o zasadności zgłoszonego żądania, a jedynie stwierdza w formie władczego rozstrzygnięcia istnienie oczywistych (widocznych już na etapie złożenia podania) przeszkód procesowych do wszczęcia postępowania administracyjnego, takich jak brak legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania, brak możliwości załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej czy uprzednie rozstrzygnięcie tej samej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie tego przepisu "z innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako odmowa wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej. Stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odnosi się do treści rozstrzygnięcia, a powołana przez organ I instancji argumentacja nie uzasadnia zastosowania instytucji przewidzianej w art. 61 a § 1 kpa. Argumentacja dotyczy przyczyn materialnoprawnych, a nie formalnoprawnych, mogących uzasadniać zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 kpa. Uznał, że zaskarżone postanowienie w istocie pozbawione jest uzasadnienia, ponieważ podane przez organ I instancji motywy nie odnoszą się w ogóle do instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 61 a § 1 kpa. Konieczne jest jego uchylenie i przekazanie sprawy - w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa - Prezesowi Sądu Okręgowego w W. do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia art. 124 § 2 kpa. Wymaga to kompleksowego wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien w pierwszej kolejności dokonać analizy wniosku skarżącej w kontekście formalnych, podmiotowych i przedmiotowych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, w szczególności ustalić, czy może zostać uznana za stronę postępowania,- w rozumieniu art. 28 kpa - którego przedmiotem jest zwolnienie A. G. z funkcji biegłego sądowego. W razie stwierdzenia takich przeszkód, organ winien wydać postanowienie oparte na art. 61 a § 1 kpa, należycie je uzasadniając zgodnie z dyspozycją art. 124 § 2 kpa. Treść uzasadnienia musi odnosić się do rozstrzygnięcia i spełniać wymogi zawarte w - odpowiednio stosowanym do postanowień - art. 107 § 3 kpa. Niezależnie od powyższego, organ I instancji mieć musi na uwadze, że postępowanie w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego może zostać wszczęte także z urzędu. W tym zakresie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, traktując skargę jako sygnalizację ewentualnych nieprawidłowości. W przypadku zakwestionowania rzetelności ekspertyzy sporządzonej przez wymienionego biegłego przez niezależny sąd, podstawę decyzji o zwolnieniu z funkcji biegłego sądowego może stanowić również merytoryczna ocena tej ekspertyzy. Sytuacja, w której sąd zakwestionuje wartość merytoryczną opinii może bowiem oznaczać, że biegły nienależycie wykonuje swoje obowiązki (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) bądź nie posiada teoretycznych i praktycznych wiadomości specjalnych (§ 6 ust. jl pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), winna zatem stać się przedmiotem przynajmniej czynności wyjaśniających ze strony prezesa sądu okręgowego. Nie będą one przy tym wkraczać w sferę zastrzeżoną niezależnym sądom - negatywna ocena opinii zostanie bowiem sformułowana przez sąd, a prezes może jedynie oprzeć na niej swoje ustalenia. W skardze złożonej do tut. Sądu skarżąca ponowiła zarzuty w stosunku do osoby biegłego domagając się zawieszenia go w czynnościach ze względu na szkodliwość społeczną, co obszernie wyjaśniła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony to wówczas taki wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy wyjaśnić, że pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 kpa w myśl, którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują, zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy natomiast, odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14). Zgodnie z powyższym należy stwierdzić, że organowi nie można odmówić racji. Także argumentacja skargi nie podważa zasadności rozstrzygnięcia, ponieważ dotyczy argumentów merytorycznych, w dalszym ciągu podważających zdolność wskazanego biegłego do pełnienia swojej funkcji. Pozostaje poza argumentacją Ministra Sprawiedliwości i jego rozstrzygnięciem tak, jakby nie była zrozumiana skarżącą. Tymczasem, w ocenie Sądu, treść zaskarżonego rozstrzygnięcia podobnie jak argumentacja uzasadnienia jest prawidłowa. Minister Sprawiedliwości prawa nie naruszył, zatem skarga jest oczywiście nieuzasadniona. Należy podnieść, że zasadnicza argumentacja uzasadnienia skargi pozostaje poza granicami sprawy, dotycząc zarzutów skarżącej co do fałszywego, błędnego operatu sporządzonego w sprawie skarżącej. Tymczasem ta argumentacja, wobec skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy będzie brana pod uwagę przez organ I instancji po ewentualnym uznaniu dopuszczalności skargi. Ma rację Minister Sprawiedliwości, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 kpa jest aktem o charakterze wyłącznie formalnym, nie zaś merytorycznym. Tymczasem organ I instancji istotnie – odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, a uzasadnienie postanowienia argumentował przyczynami merytorycznymi. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § I kpa powinno być więc ograniczone do co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie tego przepisu "z innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej (Wyrok WSA w Gliwicach z 28 września 2018 r., II SA/GI 67/18.) Organ II instancji trafnie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odnosi się do treści rozstrzygnięcia, a powołana przez organ I instancji argumentacja nie uzasadnia zastosowania instytucji przewidzianej w art. 61a § 1 kpa. Z uwagi na rolę. jaką pełni uzasadnienie postanowienia, musi być ono spójne z treścią rozstrzygnięcia danej kwestii procesowej zawartego w jego sentencji (Wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 572/18). Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i § 3 kpa i art. 124 § 2 kpa - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Ministra, że zaskarżone postanowienie w istocie pozbawione było uzasadnienia, ponieważ podane przez organ I instancji motywy nie odnosiły się w ogóle do instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 61 a § 1 kpa. Zatem organ prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Sądu Okręgowego w W. i zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa i podjęte rozstrzygniecie jest zgodne z prawem. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekając w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 t.j.).