V SAB/Wa 94/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zgłoszenia skargi na działalność placówki medycznej postanawia odrzucić skargę

A. S. (dalej zwana "Skarżącą") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie zgłoszenia skargi na działalność placówki medycznej. Podniosła w szczególności, że działalność Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "NFZ") nosi znamiona bezczynności organu administracji publicznej, co narusza art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej zwanej "kpa"). Dodała, że NFZ naruszył też art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. Wniosła o zobowiązanie NFZ do wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu kończącego postępowanie w terminie określonym przez Sąd, jak też o wymierzenie NFZ grzywny za nieuzasadnioną bezczynność. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała m.in., że złożyła oficjalne zawiadomienia o nieprawidłowościach w działaniu określonej placówki medycznej oraz o naruszeniu jej praw pacjenta, a odpowiedź NFZ z 18 marca 2025 r. jest sprzeczna wewnętrznie i zawiera nieprawdziwe informacje. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał w szczególności, że NFZ posiada kompetencje do kontroli czy ingerencji w działania podmiotów medycznych tylko w zakresie ustawą przewidzianym, a tym samym nie wszystkie działania podmiotów medycznych znajdują się w obrębie tych kompetencji. Zdaniem Prezesa NFZ, podnoszone przez Skarżącą zarzuty nie pozwalały na zakwalifikowanie i rozpoznanie zgłoszenia Skarżącej jako skargi w rozumieniu przepisów kpa, skoro skargi musi odpowiadać jednocześnie dwóm przesłankom: 1) nie ma cech środka prawnego uregulowanego w kpa lub w innych procedurach, 2) zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. W konsekwencji sprawa została zarejestrowana i procedowana przez NFZ w trybie zgłoszeń innych niż skargi i wnioski. W ocenie Prezesa NFZ, nie doszło do żadnych nieprawidłowości w działaniu NFZ w zakresie rozpatrzenia zgłoszenia Skarżącej, a nieprawidłowości w zakresie udzielonych świadczeń zdrowotnych, a skarga pozostaje bezzasadna. Prawomocnym postanowieniem z 14 lipca 2025 r. (sygn. akt III SA/Gl 163/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził swoją niewłaściwość miejscową i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślenia wymaga, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 kpa, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 ppsa). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, a zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skargi takie podlegają odrzuceniu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, zaś odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa). Ze skargi wynika, że zarzucana bezczynność odnosi się do nierozpatrzenia przez NFZ w terminach wynikających z kpa dokonanego przez Skarżącą zgłoszenia dotyczącego nadużyć medycznych we wskazanych w skardze placówkach medycznych. W związku z tym podkreślenia wymaga, że kontroli sądowoadministracyjnej podlega wyłącznie bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa, a więc bezczynność w podejmowaniu określonych aktów (decyzji, postanowień, bądź aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) w toku postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub zabezpieczającego, bądź bezczynność w podejmowaniu poza postępowaniem administracyjnym aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z akt sprawy przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że nie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotu, w którym miało dojść do bezczynności, a zatem uznać należy, że zarzucana bezczynność nie dotyczy aktu lub czynności podejmowanych w toku postępowania toczącego się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej (w tym decyzji i postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-2 ppsa), ani postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (wskazanych w art. 3 § 2 pkt 3 ppsa). Z uwagi na to, podstawy prawnej wniesienia takiej skargi nie mógł stanowić art. 3 § 2 pkt 9 ppsa (który odnosi się do aktów lub czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym lub podatkowym, innych niż akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa), natomiast taką podstawę prawną mógłby potencjalnie stanowić art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, o ile bezczynność dotyczyłaby przypadku określonego w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Innymi słowy, dopuszczalność wniesienia przez Skarżącą skargi na bezczynność wymaga oceny, czy zarzucony brak działania NFZ polegał na niewydaniu innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podejmowanego poza postępowaniem administracyjnym lub podatkowym. Zdaniem Sądu, odniesienie się przez NFZ do zgłoszenia Skarżącej dotyczącego zastrzeżeń w zakresie sposobu udzielania jej świadczeń medycznych i trafności diagnoz postawionych przez lekarzy nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a w konsekwencji brak podjęcia takiej czynności (w zakresie oczekiwanym przez Skarżącą) nie dawał Skarżącej prawa do złożenia skargi na bezczynność w tym zakresie. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 3 § 2 pkt 4 ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06). Oczekiwana przez Skarżącą czynność, której brak był powodem złożenia skargi na bezczynność, przede wszystkim nie dotyczy uprawnień i obowiązków Skarżącej wynikających z przepisu prawa, wymagających potwierdzenia przez organ administracji publicznej właśnie w drodze rozpoznania "zgłoszenia" dokonanego przez Skarżącą. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona przez Skarżącą bezczynność nie dotyczy żadnej z form działalności administracji publicznej, których kontrola podlegałaby kognicji sądu administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności materialno-technicznej (polegającej m.in. weryfikacji prawidłowości procesu leczenia przez lekarzy w określonych placówek medycznych), która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Złożona przez Skarżącą skarga na bezczynność jest zatem niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Ze wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa postanowił, jak w sentencji.