V SAB/Wa 79/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Łukasz Jarocki po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 26 czerwca 2025 r. pod poz. [...].

W dniu 15 czerwca 2021 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Sz. (dalej: "skarżąca" lub "strona") zawarła z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju z siedzibą w Warszawie (dalej: "organ" lub "NCBR") umowę nr POIR.01.01.01-00-2039/20-00 (dalej: "umowa") o dofinansowanie projektu pn. "Opracowanie i zweryfikowanie w warunkach operacyjnych platformy informatycznej wykorzystującej modele sztucznej inteligencji i psychometrię do automatyzacji wybranych elementów procesów rekrutacyjnych" (dalej: "projekt") w ramach Poddziałania 1.1.1 Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Projekt zakończono 30 listopada 2023 r. Pismem z 1 maja 2025 r. strona złożyła ponaglenie w zakresie przewlekłości prowadzenia postępowania i braku wydania decyzji administracyjnej przez NCBR. Kolejne pismo z 25 czerwca 2025 r. zawierało skargę na bezczynność organu, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, obejmującą żądania: – stwierdzenia bezczynności NCBR w zakresie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej rozliczenia projektu; – zobowiązania NCBR do wydania tej decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; – stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; – zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę NCBR wniósł o jej odrzucenie w całości na posiedzeniu niejawnym, argumentując brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy związanej z realizacją umowy cywilnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy art. 3–5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy rozliczenie projektu realizowanego na podstawie umowy zawartej pomiędzy skarżącą a NCBR powinno następować w oparciu o decyzję administracyjną, czy też wyłącznie na podstawie postanowień umowy cywilnoprawnej. Inaczej mówiąc, problem sprowadza się do ustalenia, czy na etapie rozliczenia projektu zastosowanie znajdują przepisy postępowania administracyjnego, czy też przepisy prawa cywilnego. Od tej kwalifikacji zależy bowiem, czy skarżącej przysługuje skarga na bezczynność organu administracji publicznej, czy też powinna dochodzić swoich praw w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818, dalej: "ustawa wdrożeniowa"), podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dofinansowanie zostało udzielone w oparciu o umowę z 15 czerwca 2021 r., zmienioną następnie aneksem. Umowa ta przewidywała obowiązki beneficjenta i kształtowała stosunek prawny w sposób właściwy dla zobowiązań cywilnoprawnych. Przykładowo, § 3 ust. 1 pkt 1 umowy stanowi, iż "beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu, w zakresie określonym w budżecie projektu zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie". Z kolei § 15 ust. 1 dopuszcza rozwiązanie umowy przez każdą ze stron z zachowaniem miesięcznego okresu wypowiedzenia, a § 17 ust. 1 przewiduje możliwość jej zmiany zgodnymi oświadczeniami stron w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Postanowienia te są charakterystyczne dla prawa cywilnego, w ramach którego strony pozostają względem siebie równorzędne, a treść stosunku prawnego jest kształtowana przez ich zgodne oświadczenia woli. Nie mają one natomiast cech właściwych dla prawa administracyjnego, w którym organ administracji publicznej działa w sposób władczy, opierając się wyłącznie na przepisach prawa i w granicach wyznaczonej mu kompetencji. Trafnie zatem wskazał NCBR w piśmie z dnia 6 sierpnia 2025 r., iż rozliczenie projektu nie przebiega w trybie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji w tej sprawie nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy organ zobowiązany był do wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, a nie uczynił tego w terminie określonym przepisami prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Należy wskazać, iż analogiczny problem prawny był rozstrzygany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SAB/Wa 19/20, gdzie postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r. Sąd również odrzucił skargę, potwierdzając tym samym brak właściwości sądu administracyjnego w przypadku realizacji projektu na podstawie umowy zawartej z NCBR. Na marginesie Sąd zauważa, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się ponaglenie z 1 maja 2025 r., odnoszące się do przewlekłości postępowania. Tymczasem strona wniosła skargę na bezczynność organu, przy czym są to różne instytucje prawne. Należy bowiem pamiętać, iż ponaglenie powinno odpowiadać charakterowi wniesionej skargi – w sytuacji skargi na bezczynność organu właściwe jest wniesienie ponaglenia dotyczącego bezczynności, a nie przewlekłości prowadzonego postępowania. Stosunek prawny łączący strony ma charakter cywilnoprawny, uregulowany postanowieniami umowy, a zatem podlega właściwości sądów powszechnych. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości, orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Ponadto, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.