V SAB/Wa 53/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Krystyna Madalińska - Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie zgłoszenia zagrożenia związanego z Covid-19 postanawia: odrzucić skargę.

M. M. (zwany dalej: skarżącym, stroną)) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie zgłoszenia zagrożenia związanego z Covid-19. Jak wynika z akt sprawy Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu w dniu 28 marca 2022 r. przekazał zgodnie z art. 231 § 1 i art. 246 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735, z późn. zm.; dalej "k.p.a."), do Głównego Inspektora Sanitarnego skargę M. M. z dnia 17 marca 2022 roku "na bezczynność, na przewlekłość oraz niedopełnienie obowiązków służbowych". W skardze tej M. M., twierdził, iż w dniach 4 lutego oraz 17 lutego 2022 r. zgłosił za pośrednictwem poczty elektronicznej na skrzynkę pocztową Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu (dalej "WSSE we Wrocławiu"), interwencję dotyczącą domniemanego niestosowania się do określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, obowiązujących w związku z wystąpieniem stanu epidemii w budynku Sądu Rejonowego dla [...], w Wydziale Gospodarczym przy ul. [...] we W. W ocenie skarżącego, Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej "DPWIS") nie dopełnił obowiązków służbowych. Ponadto ze skargi z dnia 17 marca 2022 r. wynika, że Skarżący zaprezentował swoje niezadowolenie w związku z brakiem wszczęcia postępowania, tj. brakiem udzielenia odpowiedzi na wysłane do DPWIS wnioski "o kontrolę sanepidu w związku z nieprzestrzeganiem bezpieczeństwa i rygorów sanitarnych związanych z koronawirusem przez Sąd Rejonowy dla [...] w wydziale Gospodarczym na ulicy [...]". Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Sanitarny (zwany dalej GIS, organ) w zawiadomieniu o sposobie załatwienia sprawy z dnia 4 maja 2022 r. znak NK.ZN.051.24.2022, wydanym na podstawie art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a., stwierdził, iż przedstawione w skardze zarzuty bezczynności uznaje za bezzasadne oraz obszernie uzasadnił swoje stanowisko, uznając iż organ nie miał możliwości skutecznego odniesienia się do wniosków, gdyż wnioski nie wpłynęły na żaden z oficjalnych adresów WSSE we Wrocławiu. GIS wskazał, że DPWIS we Wrocławiu zakwestionował wpływ przedmiotowej korespondencji M. M. do WSSE we Wrocławiu. Wyjaśnił, że sprawdzona została cała korespondencja jaka wpłynęła w dniach 4 i 17 lutego 2022 r. i w dniach kolejnych na wszystkie skrzynki mailowe znajdujące się w kancelarii WSSE we Wrocławiu. Na żadnej z nich nie znaleziono korespondencji wysłanej przez skarżącego. Organ uznał, że wniesiona w dniu 17 marca 2022 r. przez skarżącego skarga na bezczynność w załatwieniu wniosków z dnia 4 lutego 2022 r. i 17 lutego 2022 r. jest bezzasadna, gdyż DPWIS we Wrocławiu nie odnotował wpływu tych wniosków. GIF podniósł, że z pisma z dnia 21 kwietnia 2022 r. (znak: SP.1411.1.2022.BŁ) wynika, że z [...] do WSSE we Wrocławiu wpłynęła korespondencja, ale z dnia 6 i 14 stycznia br. oraz że oba maile zostały zarejestrowane w systemie EZD. Zauważył również, że pismem z dnia 6 stycznia 2022 r., wniesionym pocztą elektroniczną na adres DPWIS (wsse.wrocław@pis.gov.pl), Strona złożyła odwołanie od decyzji DPWIS nrOP.1331.19.2021.MM z dnia 17 grudnia 2021 r. W zawiadomieniu wskazano również, iż wnioski elektroniczne, składane do DPWIS, powinny być kierowane na określony adres poczty internetowej. Powyższe wyjaśnienia nie zostały uznane przez Skarżącego uznane za wystarczające i w dniu 18 lipca 2022 r. do Głównego Inspektora Sanitarnego wpłynęła skarga M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie " na bezczynność, przewlekłość, perfidię i narażenie życia i zdrowia w związku z niedopełnieniem obowiązków służbowych przez SANEPID po zgłoszeniu zagrożenia związanego z COVID-19 w lutym 2022 roku drogą elektroniczną do właściwego sanepidu". W skardze wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "by ten: 1. Osądził bezczynność organu administracji publicznej i zobowiązał organ do wykonania zgłoszeń z luty 2020 roku 2. Osądził przewlekłość organu administracji publicznej i zobowiązał organ do wykonania zgłoszeń z luty 2020 roku 3. Osądził perfidię organu administracji publicznej i zobowiązał organ do wykonania zgłoszeń z luty 2020 roku 4. Osądzenie, czy doszło do złamania prawa lub rażącego złamania prawa przez dyrektora DPWIS w związku z niedopełnieniem obowiązków administracji publicznej objętej skarżonym wnioskiem, a jeśli tak to by Sąd wymierzył karę grzywny na dyrektora DPWIS 5. Osądzenie, czy doszło do złamania prawa lub rażącego złamania prawa przez Głównego Inspektora Sanitarnego w związku z niedopełnieniem obowiązków administracji publicznej objętej skarżonym wnioskiem, a jeśli tak to by Sąd wymierzył karę grzywny na Głównego Inspektora Sanitarnego 6. Kosztami postępowania obciążył Głównego Inspektora Sanitarnego oraz zobowiązał GIS do zwrotu skarżącemu poniesionych kosztów niniejszego postępowania wraz z odsetkami liczonymi od dnia zaksięgowania się kosztów tego postępowania na rachunku bankowym WSA". W uzasadnieniu skargi strona podniosła także: "należy wskazać Sądowi, że działania organu administracji publicznej w zakresie objętym wnioskami i skargą są działaniami na szkodę interesu publicznego, a także wprost prowadzą do umyślnego z winy urzędników i funkcjonariuszy publicznych do zagrożenia życia i zdrowia wskutek zaniechania wykonania ustawowego i bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia postępowania o narażenie życia i zdrowia w związku z naruszeniem obostrzeń COVID-19". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, iż skarga jest bezzasadna, bowiem nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach, a zatem w świetle art. 3 p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wyjaśnił, że skarga z dnia 17 marca 2022 r. przekazana przez DPWIS we Wrocławiu Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu na podstawie art. 231 § 1 i art. 246 k.p.a., została rozpatrzona w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII kpa "Skargi i wnioski", na podstawie art. 227 "Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Główny Inspektor Sanitarny, po jej rozpatrzeniu, skierował do wnoszącego skargę pismo, zawiadamiające o sposobie załatwienia sprawy, zawierające szczegółowe wyjaśnienia i ustosunkowanie do zgłoszonych zarzutów. Zawiadomienie to nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa uznaje się, iż postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a., ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 k.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania, a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2016 r., I OSK 125/16 oraz Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art.227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, Warszawa 2015, str. 896, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., I OSK 60/16, z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13, LEX nr 1440514 oraz z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2006 r., IV SAB/Wa 44/06). Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której GIS rozpatrzył w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. skargę M. M. z dnia 17 marca 2022 roku "na bezczynność, na przewlekłość oraz niedopełnienie obowiązków służbowych". W piśmie z 4 maja 2022 r. znak NK.ZN.051.24.2022. organ odniósł się do skargi skarżącego z 17 marca 2022 roku Pismo to stanowiło odpowiedź na skargę w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a. Organ poinformował jednocześnie o treści pouczenia przewidzianego w art. 239 § 1 k.p.a. Skoro załatwienie skargi nastąpiło w trybie określonym przepisami działu VIII k.p.a., Główny Inspektor Sanitarny ani Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu nie mógł wydać decyzji administracyjnej lub innego aktu z zakresu prawa administracyjnego. Tym samym stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik takiego postępowania. Reasumując, skoro pismo GIS dnia 4 maja 2022 r. znak NK.ZN.051.24.2022 r. stanowiło odpowiedź na skargę M. M. z dnia 17 marca 2022 roku "na bezczynność, na przewlekłość oraz niedopełnienie obowiązków służbowych", to stanowiło ono odpowiedź na skargę w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a. Pismo takie nie jest ani aktem ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a p.p.s.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2000 r. w spr. III SAB 108/99, z 14 września 2004 r. w spr. OSK 642/04, z 18 lutego 2005 r. w spr. OW 166/04, z 14 września 2005 r. w spr. I OSK 105/05 i z 9 grudnia 2002 r. w spr. II SA/Wr 1849/02). Konsekwencją uznania, że pismo GIS dnia 4 maja 2022 r. nie jest decyzją administracyjną jest to, iż nie przysługuje od niego odwołanie, jak również skarga do sądu. Brak jest również podstaw do zarzucania Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu bezczynności w niniejszej sprawie, gdyż organ ten nie miał obowiązku wydać decyzji, postanowienia czy też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.