V SAB/Wa 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Lekarską w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz H. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

[...] (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 12 grudnia 2024 r. (nadanym w tym samym dniu w urzędzie pocztowym), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Lekarską w Warszawie w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 17 lipca 2024 r. o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty, na określony zakres czynności zawodowych, okres i miejsce zatrudnienia w podmiocie leczniczym, wpisanie na listę członków oraz wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Lekarska w Warszawie wniosła o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 23 stycznia 2025 r. Sąd wezwał profesjonalnego pełnomocnika skarżącej do nadesłania, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, odpisu ponaglenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przed wniesieniem do Sądu ww. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 17 lipca 2024 r., wraz z adnotacją organu wskazującą na datę jego złożenia w organie albo potwierdzeniem nadania go w placówce pocztowej do organu. Ponadto poinformowano pełnomocnika, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że ponaglenie skarżącej z 14 października 2024 r. zostało wniesione "w związku z bezczynnością organu", tymczasem powyższa skarga wniesiona została na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. O powyższą informację zwrócono się również do Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącej w piśmie z 3 lutego 2025 r. wskazał, że postępowanie organu doprowadziło do przewlekłości postępowania. Jednakże z ostrożności procesowej w dniu 31 stycznia 2025 r. skierowano do Naczelnej Rady Lekarskiej za pośrednictwem Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, która objawiła się podjęciem czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tym samym – zdaniem pełnomocnika skarżącej – braki formalne skargi zostały usunięte. Jednocześnie do pisma dołączono odpis ponaglenia skarżącej z 14 października 2024 r. wraz z dowodem nadania do organu oraz odpis ponaglenia skarżącej z 30 stycznia 2025 r. wraz z dowodem nadania do organu w dniu 31 stycznia 2025 r. Natomiast organ w piśmie z 26 lutego 2025 r. poinformował, że skarżąca wniosła do organu ponaglenie z 14 października 2024 r. w związku z bezczynnością organu wynikającą z bezzasadnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Do pisma organ dołączył ww. ponaglenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem przed jej wniesieniem nie wyczerpano przysługujących środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jeżeli skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego mu środka zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powyższej ustawy. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje przez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); względnie jeżeli 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W świetle powyższej normy prawnej, pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (organ jest bezczynny, jeśli nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane natomiast w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy). Z treści zaś art. 37 § 3 k.p.a. wynika, że ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; względnie 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W konsekwencji, przed wniesieniem rozpoznawanej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, skarżąca zobowiązana była wnieść ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, czyli do Naczelnej Rady Lekarskiej za pośrednictwem Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie. Skarżąca w niniejszej sprawie wniosła ponaglenie z 14 października 2024 r. "w związku z bezczynnością organu", a następnie wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Lekarską w Warszawie. Zamiast więc ponaglenia na bezczynność, skarżąca winna była wnieść ponaglenie na przewlekłość, bowiem niniejsza skarga wniesiona została na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a nie na bezczynność organu. Środków tych nie można zamiennie czy dowolnie stosować, jak uczyniła to skarżąca, ponieważ bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ to są dwie różne instytucje prawne. Zatem pismo z 14 października 2024 r. wniesione do organu nie może zostać przez Sąd zakwalifikowane jako ponaglenie na przewlekłość, ponieważ skarżąca w jego treści wprost wskazuje, że wnosi "ponaglenie w związku z bezczynnością" Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie i zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy. Jednocześnie wskazać należy, że braku wniesienia ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie mogło konwalidować pismo skarżącej z 30 stycznia 2025 r. stanowiące "ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" w zakresie rozpoznania jej wniosku z 17 lipca 2024 r. W tym wypadku bowiem, o czym była już mowa wcześniej, wyczerpanie środków zaskarżenia musi nastąpić przed wniesieniem skargi do Sądu. Skoro zatem skarga została wniesiona w dniu 12 grudnia 2024 r. to nie można uznać, że jej wniesienie zostało poprzedzone złożeniem ponaglenia z dnia 30 stycznia 2025 r., gdyż ponaglenie zostało nadane w dniu 31 stycznia 2025 r., zatem już po wniesieniu skargi do Sądu. W tym miejscu wyjaśnienia również wymaga, jak należy definiować pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość", które wydają się częściowo pokrywać, a stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i do przewlekłości postępowania, oraz czy w rozumieniu przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istnieje – i ewentualnie gdzie przebiega – granica między bezczynnością organu a przewlekłym prowadzeniem przezeń postępowania administracyjnego. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 606/15). Przewlekłość postępowania występuje także, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12), co oznacza, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas, gdy jego czynności są nieskuteczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 1164/17). Natomiast istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., I SAB/Wa 590/13, w której stwierdzono: "Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie." W świetle powyższych rozważań, skoro w tej sprawie skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Lekarską w Warszawie, to powinna ją była poprzedzić ponagleniem na przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania, wniesienie zaś ponaglenia na bezczynność (zamiast na przewlekłość) skutkuje odrzuceniem skargi (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w przewlekłości i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. W konsekwencji należało uznać, że przed wniesieniem skargi skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni skargę niedopuszczalną i obliguje Sąd do jej odrzucenia. Wobec braku wniesienia przez skarżącą właściwego środka zaskarżenia, jaki służył jej w postępowaniu administracyjnym przed organem wskazanym w sprawie, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.