V SAB/Wa 133/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie bezczynności w sprawie realizacji umowy o dofinansowanie postanawia: odrzucić skargę.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca") wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "Organ", "NCBR") w związku z realizacją zawartej umowy o dofinansowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in, iż w dniu 23 czerwca 2021 r. Organ wydał decyzję przyznającą Skarżącej dofinansowanie na realizację projektu badawczo-rozwojowego w wysokości 6.605.669 złotych. Następnie Organ zatwierdził i zawarł ze Skarżącą umowę o dofinansowanie projektu badawczo-rozwojowego w dniu 16 lipca 2021 r. W listopadzie 2024 r. po złożeniu wniosku o kolejną płatność nr 6/2024 Skarżąca została poinformowana przez Organ, iż NCBR popełnił błąd ponieważ dofinansowanie na pokrycie kosztów projektu przyznane w decyzji oraz zawartej umowie określono zostało nieprawidłowo bowiem ponad dopuszczalny limit 200.000 euro w związku z czym odmówiono wypłaty płatności ponad dopuszczalne limity. Podkreślono, iż NCBR nie podjął żadnej dalszej inicjatywy celem uzdrowienia zaistniałej sytuacji spowodowanej błędem Organu przy tworzeniu decyzji oraz formułowaniu treści zawartej przez Strony ww. umowy z 16 lipca 2021 r. w związku z czym Organ zdaniem Skarżącej pozostaje w rażącej bezczynności w tej sprawie przerzucając odpowiedzialność za swoje błędy na Stronę Skarżącą, która z powodu braku środków nie może dokończyć projektu. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie. W ocenie NCBiR, skarga wniesiona w tej sprawie jest niedopuszczalna bowiem nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 t.j. – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy roszczenia związane z rozliczaniem projektu realizowanego na podstawie umowy zawartej pomiędzy Skarżącą a NCBR powinno następować w oparciu o decyzję administracyjną, czy też wyłącznie na podstawie postanowień umowy cywilnoprawnej. Inaczej mówiąc, problem sprowadza się do ustalenia, czy na etapie kwestionowania zasad rozliczenia projektu (tj. odmowy wypłaty środków) zastosowanie znajdują przepisy postępowania administracyjnego, czy też przepisy prawa cywilnego. Od tej kwalifikacji zależy bowiem, czy Skarżącej przysługuje skarga na bezczynność organu administracji publicznej, czy też powinna dochodzić swoich praw w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Jakkolwiek ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia bezczynności, to należy odwołać się w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że regulacje zawarte w k.p.a. znajdują zastosowanie w procesie wydawania decyzji, której brak stanowi podstawę złożonej przez spółkę skargi na bezczynność polegającą na braku wydania korekty prawomocnej decyzji administracyjnej (zob. art. 155 k.p.a. oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju Dz.U. 2024 poz. 1170 t.j. – dalej: "ustawa o NCBR", który, który przewiduje, że do postępowań w sprawach przyznania środków finansowych na wykonanie projektów stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. z wyłączeniem art. 10, art. 13, art. 14, art. 28, art. 31, art. 56, art. 61 § 4, art. 63, art. 64, art. 75-103, art. 107, art. 114-122 oraz art. 123). Taki kierunek interpretacji pojęcia bezczynności, odwołujący się do definicji kodeksowej, jest akceptowany w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że objęta kognicją sądu administracyjnego bezczynność stanowi poddane kontroli sądu stany bezczynności, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. szerzej uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ustawodawca utożsamia stan bezczynności z sytuacją, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Regulacje zawarte w art. 35 k.p.a. zastrzegają, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), przy czym w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Terminy przewidziane w art. 36 k.p.a. to terminy wyznaczane przez organ w toku prowadzonego (przedłużającego się) postępowania, o których organ ma obowiązek zawiadomić stronę. W świetle powołanych unormowań nie sposób mówić o uchybieniu narzuconym w k.p.a. terminom załatwienia sprawy, jeśli nie toczy się żadne postępowanie przed organem (a tym samym terminy te nie rozpoczęły w ogóle biegu). Potwierdza to wprost sformułowanie art. 37 § 3 k.p.a., który zastrzega, że ponaglenie wnosi się "do organu prowadzącego postępowanie" (pkt 2), bądź do organu wyższego stopnia "za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie" (pkt 1). Biorąc pod uwagę tak ukształtowaną definicję bezczynności, rolą sądu rozpatrującego skargę w tym przedmiocie (w zarzucanej przez spółkę postaci) jest sprawdzenie, czy organ nie wydał decyzji, mimo ciążących na nim terminów załatwienia sprawy. Oznacza to, że warunkiem wstępnym otwierającym możliwość merytorycznego badania zasadności skargi na bezczynność jest toczące się postępowanie administracyjne, w którym aktualizują się terminy załatwienia sprawy, o jakich mowa powyżej. W niniejszej sprawie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji z 23 czerwca 2021 r. przyznającej środki finansowe Stronie Skarżącej. Nie jest natomiast kwestionowane, że NCBR odmówił wypłaty części środków określonych w zawartej umowie. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że brak wypłaty umówionych środków nie wszczyna postępowania administracyjnego. Wyłączna inicjatywa wszczęcia postępowania w zakresie zmiany prawomocnej decyzji została bowiem powierzona właściwej w sprawie instytucji (organowi) i nie jest obwarowana żadnym konkretnym terminem. Jak podkreślano w odpowiedzi na skargę nie jest obecnie prowadzone żadne postępowanie administracyjne wobec tego nie może zostać postawiony tutaj zarzut bezczynności w sprawie. Podkreślić także należy, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że dofinansowanie zostało udzielone w oparciu o zawartą umowę z 16 lipca 2021 r. Umowa ta przewidywała natomiast obowiązki beneficjenta i kształtowała stosunek prawny w sposób właściwy dla zobowiązań cywilnoprawnych na co uwagę zwracał Organ w odpowiedzi na skargę. Tym samym skoro NCBR nie wszczęło postępowania w przedmiocie zmiany decyzji a odmawia jedynie wypłaty środków określonych zawartą umową to nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym organ mógłby dopuścić się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Trafnie zatem wskazał NCBR, iż rozliczenie projektu nie przebiega w trybie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji w tej sprawie nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy organ zobowiązany był do wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, a nie uczynił tego w terminie określonym przepisami prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Ze wskazanych wyżej względów Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i w konsekwencji orzekł jak w sentencji na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.