V SA/Wa 619/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" postanawia: odrzucić skargę

Decyzją w sprawie umowy subwencji z [...] lipca 2020 r. Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie, wchodzący w skład Grupy Polskiego Funduszu Rozwoju poinformował Fundację [...] z siedzibą w W. (dalej jako Skarżący, Fundacja, Przedsiębiorca), że dokonał negatywnej weryfikacji spełnienia przez Przedsiębiorcę warunków otrzymania kwoty subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" i odmówił wypłaty wnioskowanej kwoty, zaś umowa między Polskim Funduszem Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako PFR) i Przedsiębiorcą wygasa, a Przedsiębiorca jest uprawniony do złożenia nowego wniosku. Fundacja złożyła "odwołanie" od decyzji z [...] lipca 2020 r. i wniosła o jej uchylenie. Pismem z [...] grudnia 2020 r. PFR podtrzymał w całości zajęte wcześniej w decyzji z [...] lipca 2020 r. stanowisko o odmowie udzielenia subwencji finansowej, a nadto podkreślił, że dokonane przez Przedsiębiorcę zgłoszenie zostało zamknięte. Pismem z 17 grudnia 2020 r., Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawę skargę na pismo PFR z [...] grudnia 2020 r. zarzucając naruszenie: - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w przedmiotowej decyzji, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, a nadto uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego PFR dokonał negatywnej weryfikacji spełnienia przez Przedsiębiorcę warunków otrzymania kwoty subwencji finansowej; - art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu; - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak odniesienia do zarzutów odwołania, i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania; - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi w postaci zaświadczeń z Urzędu Skarbowego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo że dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji mogło doprowadzić do uznania okoliczności braku zaległości podatkowych oraz w składkach z tytułu ubezpieczeń społecznych za nieudowodnioną, a okoliczność ta stanowi o spełnieniu warunku formalnego w ramach postępowania o ubieganie się o udzielenie subwencji finansowej; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej w I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji jako nieodpowiadającej przepisom prawa i orzeczenie o pozytywnym spełnianiu warunków przez skarżącą, a w konsekwencji udzielenie subwencji finansowej. W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że przyjmuje na tle przedmiotowej sprawy stanowisko Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, że PFR jest podmiotem realizującym zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, do którego działania stosuje się przepisy ustawy o spójności, co sprawia, że od rozstrzygnięcia podjętego przez PFR w trybie odwoławczym przysługuje Przedsiębiorcy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.). W odpowiedzi na skargę PFR wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na to, że zaskarżone pismo oraz decyzja w sprawie umowy subwencji z [...] lipca 2020 r. nie stanowią aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu na drodze sądowo-administracyjnej. W uzasadnieniu podkreślono, że Przedsiębiorca złożył pierwszy wniosek w dniu [...] czerwca 2020 r., a następnie dwa kolejne w dniach [...] czerwca 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r., których weryfikacja skutkowała zawsze odmową przyznania subwencji finansowej z takich samych przyczyn. PFR podkreślił, że weryfikacja danych oraz oświadczeń wskazanych we wniosku odbywała się w sposób zautomatyzowany tzn. że w oparciu o złożone przez Przedsiębiorcę oświadczenia o określonej treści, a PFR odmawiał przyznania subwencji finansowej w kwocie odpowiadającej treści tegoż oświadczenia na skutek weryfikacji prawdziwości wskazanych przez przedsiębiorcę danych. W szczególności przeprowadzana była weryfikacja prawdziwości informacji zawartych we wniosku na podstawie danych pozyskiwanych z systemów teleinformatycznych Ministra Finansów oraz organów Krajowej Administracji Skarbowej, jak również ze zbiorów danych, w tym zbiorów danych osobowych, prowadzonych przez organy władzy publicznej oraz państwowe jednostki organizacyjne np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (§ 12 ust. 4 Regulaminu). Jak zaznaczył PFR, istotnymi informacjami mającymi wpływ na podejmowaną automatycznie decyzję, były zatem poprawne i aktualne dane przekazane we wniosku oraz dane przedsiębiorcy zawarte w rejestrach prowadzonych przez organy władzy publicznej oraz państwowe jednostki organizacyjne, o czym Wnioskodawca został poinformowany (por. pkt 10 Załącznika do Umowy). Zaś jeżeli w toku prowadzonych czynności weryfikacyjnych, stwierdzona została rozbieżność danych wnioskodawcy w rejestrach wskazanych instytucji ze stanem deklarowanym we wniosku, taka rozbieżność skutkuje odmową zawarcia umowy albo zaoferowaniem zawarcia takiej umowy na warunkach innych niż wnioskowane oraz podjęciem dodatkowych czynności przewidzianych prawem. Stąd wynika, jak stwierdził PFR, że stosunek pomiędzy PFR a podmiotami wnioskującymi o przyznanie finansowania ma charakter czysto cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny, jako że udzielenie takiego finansowania następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Reasumując PFR uznał, że w jego ocenie skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Pismem z 18 lutego 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wstąpił do niniejszego postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi i wniósł o uwzględnienie skargi Fundacji. Jak wskazał pełnomocnik Rzecznika, w jego ocenie będąca przedmiotem skargi odmowa wypłaty subwencji finansowej na rzecz przedsiębiorcy we wnioskowanej przez niego wysokości jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze, jak podkreślił pełnomocnik działanie PFR polegające na odmowie udzielenia przedsiębiorcy subwencji finansowej w ramach Tarczy Finansowej PFR jest działaniem podejmowanym w sprawie indywidualnej. PFR może podjąć decyzję o odmowie subwencji w wyniku rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy o przyznanie pomocy w ramach Tarczy Finansowej PFR, w jego indywidualnej sprawie. Indywidualność działania PFR polegającego na odmowie subwencji wiąże się w ocenie pełnomocnika Rzecznika z jednostronnym charakterem i oznacza, że PFR poprzez odmowę przyznania subwencji rozstrzyga w sposób prawnie wiążący konkretną sytuację indywidualnie oznaczonego podmiotu (przedsiębiorcy). W dalszej kolejności zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania należy przyjąć, że w przypadku ubiegania się o subwencję w ramach Tarczy Finansowej PFR, obowiązuje administracyjnoprawna metoda regulacji. PFR odmawiając subwencji działa jednostronnie oraz władczo. Występuje jako podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Realizuje rządowe programy udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o SIR, gdyż Rada Ministrów uchwałą nr 50/2020 z 27 kwietnia 2020 r., podjętą na podstawie art. 21 a ustawy OSIR przyjęła program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Realizację Programu, Rada Ministrów, uchwałą nr 50/2020, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Autor pisma dodał, że odwołując się do systemu źródeł prawa, uchwała powyższa ma charakter wewnętrzny i obowiązuje jednostki organizacyjnie podległe Radzie Ministrów (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że PFR w zakresie w jakim realizuje rządowy Program Tarcza Finansowa PFR jest jednostką organizacyjną podległą Radzie Ministrów. Tym samym, jak wyjaśnił pełnomocnik Rzecznika odmowa subwencji jest działaniem PFR o charakterze jednostronnym i władczym. A tak przyjęte stanowisko, niezbędne jest w celu zapewnienia przedsiębiorcom równego dostępu do oferowanej pomocy w ramach Tarczy, o której mowa w art. 13 ust. 1 oraz art. 21a ustawy o SIR oraz uchwale 50/2020 i dodatkowo zabezpiecza Przedsiębiorcę przed arbitralnym działaniem PFR wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, chroniąc interes indywidualny Przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy art. 3 – 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozważając sprawę należy stwierdzić co jest niesporne, że jej źródłem jest decyzja z [...] lipca 2020 r. w sprawie umowy subwencji z [...] czerwca 2020 r. zawartej z wykorzystaniem bankowości elektronicznej pomiędzy stroną skarżącą a PFR reprezentowaną przez pełnomocnika [...] S.A. z siedzibą W.. PFR decyzją z [...] lipca 2020 r. dokonał negatywnej weryfikacji spełnienia przez stronę skarżącą warunków otrzymania kwoty subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Celem projektu był zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości Beneficjentów oraz zwolnień ich pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z epidemią COVID-19. Za pomocą stabilizacji finansowej Beneficjentów dąży do ochrony miejsc pracy i bezpieczeństwa finansowego pracowników. Podstawę prawną wspomnianego programu rządowego stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020. Załącznik wydany zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. 2020 poz. 2011). Zgodnie bowiem z treścią art. 21a ust. 1 wspomnianej ustawy, realizację rządowego programu - Tarcza finansowa powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Finansowanie realizacji planu określone zostało w art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym mogą to być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Z art. 19 ust 1 wynika, że Minister może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Stosownie zaś do rozdz. 3 załącznika do uchwały RM nr 50/2020, ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Zgodnie z art. 12 ust. 1, PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie Skarżący złożył w [...] czerwca 2020 r. do [...] stosowny wniosek o udzielenie finansowania, na skutek którego wygenerowany został projekt umowy subwencji finansowej nr [...]. Zatem efektem elektronicznego zaaprobowania wniosku i zawarcia umowy było otwarcie procedury weryfikacyjnej w zakresie spełnienia warunków programowych, zakończonej odmową przyznania wnioskodawcy subwencji finansowej. Umowa przewidywała m.in. w § 8, że w przypadku podjęcia przez PFR decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej niniejsza umowa wygasa. Przedsiębiorca może ponownie ubiegać się o wypłatę subwencji finansowej i zawrzeć nową umowę. Z pkt 10 załącznika do umowy wynika, że istotnymi informacjami mającymi wpływ na podejmowaną automatycznie decyzję, były zatem poprawne i aktualne dane przekazane we wniosku oraz dane przedsiębiorcy zawarte w rejestrach prowadzonych przez organy władzy publicznej oraz państwowe jednostki organizacyjne, o czym wnioskodawca został poinformowany. Umowa przewidywała w § 11 ust. 5 także, że integralną częścią umowy jest regulamin, o ile strony w umowie nie ustalą odmiennie swoich praw i obowiązków. Z zapisów § 12 ust. 7 Regulaminu ubiegania się o udział w programie "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" wynika jednoznacznie, że odwołanie nie przysługuje od decyzji PFR odmawiającej przyznania subwencji finansowej w całości, gdyż w takim przypadku Beneficjent powinien złożyć nowy wniosek. Tymczasem strona w odpowiedzi na negatywną weryfikację spełnienia warunków przyznania pomocy przedstawioną w decyzji w sprawie umowie subwencji z [...] lipca 2020 r. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji z [...] lipca 2020 r. i dokonanie ponownej oceny wniosku z [...] czerwca 2020 r. PRF w odpowiedzi, pismem z [...] grudnia 2020 r. poinformowała, że umowa między PFR a Przedsiębiorcą wygasa, a Przedsiębiorca jest uprawniony do złożenia nowego wniosku. Jednocześnie wskazać należy, że w § 1 Regulaminu pojawia się co prawda określenie "odwołanie", jednak oznacza ono każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli beneficjenta złożonych wobec PFR za pośrednictwem banku w celu podwyższenia uprzednio otrzymanej kwoty subwencji finansowej, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w dokumentach programowych (...). Zatem definicja została stworzona na potrzeby programu i nie stanowi odwołania, które ma swoje źródło w kodeksie postępowania administracyjnego. Również decyzja PFR zdefiniowana w § 1 ust. 2 Regulaminu nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie, przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w dokumentach programowych". Tym samym, jak wynika z powyższego stanu faktycznego przedmiotem sporu stron, jest kwestia możliwości zaskarżenia pisma z [...] grudnia 2020 r. do sądu administracyjnego i tym samym podważenia oceny dokonanej przez PRF w decyzji w sprawie umowy subwencji z [...] lipca 2020 r. skutkującej odmową przyznania finansowania. Fakt ten powoduje, że Skarżący uznaje PFR za podmiot realizujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, do którego działania stosuje się przepisy ustawy o spójności, a od rozstrzygnięcia wydanego w trybie odwoławczym zdaniem Przedsiębiorcy przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – jednak stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Strony - co wskazano wyżej - łączyła umowa subwencji finansowej z [...] czerwca 2020 r. nr [...], której integralną częścią był Regulamin w oparciu, o który została wydana zaskarżona "Odpowiedź na zgłoszenie" z [...] grudnia 2020 r. Zatem wszelkie kwestie dotyczące oceny tego, czy były podstawy do odmowy wypłaty subwencji muszą być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zaskarżone pismo z [...] grudnia 2020 r. wydane w odpowiedzi na "odwołanie" nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dlatego nie można go umieścić w żadnej z kategorii spraw podlegającej kognicji sądu administracyjnego, a w szczególności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się jeszcze do zarzutu Skarżącego, który wskazuje na ustawę o spójności tj. ustawę o zasadach polityki rozwoju jako podstawę do działania PFR, wskazać należy, że nie ma ona zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z zapisów art. 21 a ustawy o systemie instytucji rozwoju wynika, że PRF realizuje rządowy program udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Według art. 6 tejże ustawy, powołując się sposób koordynacji wykonywania zadań PFR, wskazano, że nie stosuje się przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019 r. poz. 1295 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 1378). Wobec powyższego podkreślić należy, że zaskarżone pismo PFR ma charakter wyłącznie informacyjny i nie zostało wydane w toku instancji po rozpatrzeniu odwołania. W zaskarżonym piśmie PFR informuje jedynie, że według niego podjęte działanie były prawidłowe. Z tych też względów odpowiedź PFR nie może być traktowana jako działanie podlegające kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie są one właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym. Jednocześnie odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw unormowania dotyczącego możliwości objęcia zaskarżonego pisma z [...] grudnia 2020 r., kontrolą sądu administracyjnego, w ocenie Sądu oznaczałaby to akceptację stanowiska niedopuszczalną z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczości i możliwości rozszerzenia właściwości sądu administracyjnego kosztem ograniczenia domniemanej właściwości sądu powszechnego (zob. art. 184 i art. 177 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w sentencji.