I SA/Rz 352/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Prezydenta Miasta w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej oddala skargę.

Przedmiotem skargi "A." sp. z o.o. z/s w Ł. (dalej: Spółka lub Skarżąca) w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta w postaci wypłaty zaniżonej – według Spółki – kwoty dotacji oświatowej przysługującej Skarżącej za marzec 2020 r. z tytułu prowadzenia: 1) Policealnej Szkoły "A." w – o 2 383 zł. 2) Szkoły Policealnej medycznej "A." w – o 1 710 zł. W ocenie Skarżącej wypłata zaniżonej kwoty dotacji oświatowej nastąpiła z naruszeniem przepisów art. 34 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17) dalej: u.f.z.o., w związku z § 10 ust. 1, 1a i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 493) - zwanego dalej rozporządzeniem. Skarżąca podkreśliła, że jest organem prowadzącym wyżej wymienione szkoły niepubliczne, którym przysługuje dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Jej wypłata za marzec 2020r., w sposób nieuzasadniony, została dokonana w kwocie pomniejszonej o 4 093,69 zł. Tymczasem, w okresie którego skarga dotyczy, obowiązywało ograniczenie w funkcjonowaniu szkół, przez co obowiązkiem organu było uwzględnić przy ustalaniu wysokości dotacji regulacje zawarte w § 10 ust. 9-13 rozporządzenia, a w konsekwencji wypłacić należną za marzec 2020r. dotację oświatową w kwocie niepomniejszonej, zgodnie z frekwencją słuchaczy wymienionych szkół z lutego 2020r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie obowiązku wypłaty dotacji we właściwej kwocie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości, podkreślając że przysługująca Skarżącej dotacja za marzec 2020r. została przygotowana i naliczona przed wydaniem rozporządzenia, toteż nie uwzględniała zapisu § 10 ust. 9-13 rozporządzenia. Po zmianie stanu prawnego organ dokonał jednak wypłaty wyrównania dotacji należnej za marzec - w maju 2020r. w następujący sposób : 1. na rzecz Policealnej Szkoły "A."– 74 006,50 zł. dotacji za maj oraz wyrównanie dotacji za marzec w kwocie 10 856,82; 2. na rzecz Szkoły Policealnej Medycznej ""A."" – 7 508 zł. dotacji za maj oraz wyrównanie dotacji za marzec w kwocie 9 123,36 zł. 3. na rzecz Szkoły Policealnej Opieki Medycznej ""A."" – 957,10 zł. dotacji za maj oraz wyrównanie dotacji za marzec w kwocie 10 528,10 zł. 4. na rzecz Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych ""A."" – 5 619,20 dotacji za maj, bez wyrównania dotacji za marzec W tej sytuacji organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2020r. Skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z szeregu przedłożonych korekt sprawozdań z liczby uczniów za luty 2020r. w stosunku do czterech prowadzonych przez nią jednostek, a także oświadczyła że w treści skargi omyłkowo określiła zaniżenie dotacji na kwotę 4 093, 69 zł., podczas gdy faktycznie kwota zaniżenia dotacji wyniosła 29 206,12 zł. Zaznaczyła też, że w treści przelewów dokonanych w maju 2020r. nie zostało wyszczególnione, że kwoty przelewów nie dotyczą w całości należnej Skarżącej dotacji za maj 2020r., zatem zostały zaksięgowane w całości jako dotacje należne za maj. W piśmie z dnia 31 lipca 2020r. Prezydent Miasta podtrzymał wniosek o oddalenie przedmiotowej skargi jako bezzasadnej, stwierdzając że dotacja oświatowa za marzec 2020r. w należnej Skarżącej kwocie została już wypłacona w następujący sposób : - na rzecz Policealnej Szkoły "A." : 39 058, 80 zł. w dniu 25 marca 2020r., wraz z wyrównaniami z dnia 28 maja 2020 i 30 lipca 2020 do łącznej kwoty dotacji 59 141,56 zł. przysługującej za 398 słuchaczy; - na rzecz Policealnej Szkoły Medycznej ""A."", której ostatecznie w lipcu 2020r. wypłacono wyrównanie dotacji oświatowej przysługującej za 38 słuchaczy; - na rzecz Szkoły Policealnej Opieki Medycznej ""A."", której w maju 2020r. wypłacono wyrównanie dotacji oświatowej w kwocie 10 528,10 zł. przysługującej za 22 słuchaczy; Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie, stwierdzając że wobec wypłaty na rzecz Skarżącej całości należnej jej dotacji oświatowej, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Kosztami postępowania obciążono Prezydenta Miasta . W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2020r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z potwierdzenia dokonanych przelewów, na okoliczność wykazania, że organ przelewając środki w poszczególnych datach, nie wskazał, że dotyczą one wyrównania dotacji oświatowej za marzec 2020r. a w tytule przelewu odniesiono się jedynie do dotacji za maj 2020r. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że ze sporządzonych przez nią wyliczeń wynika że w dotacji oświatowej za maj 2020r. nie wystąpiła żadna nadpłata. Na skutek zażaleń wniesionych przez obie strony postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 grudnia 2020r. I GZ 358/20 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 26 sierpnia 2020r., stwierdzając że w sprawie istnieją zasadnicze rozbieżności, co do tego czy wypłacone przez organ dotujący środki stanowią wypłatę zaległej dotacji za marzec czy też bieżącej dotacji za maj i lipiec 2020r., toteż umorzenie postepowania z uwagi na bezprzedmiotowość sporu było przedwczesne. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I tut. Sądu z 9 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skargę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym powiadomiono strony postępowania. Termin posiedzenia wyznaczono na 8 kwietnia 2021r., o czym powiadomiono strony, umożliwiając im pisemne zajęcie stanowiska w sprawie. W piśnie procesowym z dnia 19 marca 2021r. Skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie, podkreślając brak wskazania w tytułach dokonanych przelewów, faktu wypłacenia środków tytułem wyrównania dotacji oświatowych za marzec 2020r., co w ocenie Skarżącej uprawnia ją do traktowania kwot przelewów dokonanych w danym miesiącu, jako środków w całości należnych za miesiące w których nastąpiła ich wypłata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 53 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami powszechnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska, odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, tj. uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wypłata dotacji oświatowej, która według Skarżącej, nastąpiła w zaniżonej wysokości. Podstawę prawną wypłaty dotacji stanowiła zaś ustawa o finansowaniu oświaty, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. W ocenie Sądu, czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwrot "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnosi się do określonych organów dotujących i rodzajów dotacji, a nie do rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem żadne ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Sąd nie podzielił również, prezentowanego w orzecznictwie innych sądów poglądu, że wypłata dotacji stanowi wyłącznie czynność techniczną, przekazania fizycznego środków finansowych, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako czynność z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd uznał się za właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy, biorąc dodatkowo pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie w kwestii umorzenia postepowania (postanowienie w sprawie IGZ 358/20 z dnia 16 grudnia 2020r.) nie skorzystał z przewidzianej w art. 183 §1 i §2 pkt 1 P.p.s.a. możliwości stwierdzenia nieważności postępowania z uwagi na brak drogi sądowej. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przedmiotem sporu jest zaniżenie wypłaty należnej Skarżącej za marzec 2020r. dotacji oświatowej. Dotacja ta, jak przyznał organ w treści kolejnych pism procesowych, w marcu 2020r. wypłacona została w pomniejszonej wysokości, na skutek niezastosowania przez organ przepisu §10 rozporządzenia, które wprowadzone zostało do sytemu źródeł prawa, po dacie opracowania przez organ kwestii należnej Skarżącej dotacji za ten miesiąc. Skarżąca określiła wartość tego zaniżenia początkowo na kwotę 4 093,69 zł., natomiast po uzyskaniu odpowiedzi na skargę zmodyfikowała swoje żądanie do kwoty 29 206,12 zł. Uznając argumenty Skarżącej dotyczące nieprawidłowego niezastosowania przepisów wymienionego rozporządzenia, organ wypłacił Skarżącej w maju 2020r. stosowne wyrównanie dotacji oświatowej za marzec 2020 – dołączając kwotę wyrównania do kwoty należnej dotacji za maj 2020r., bądź wykonując oddzielny przelew, opisany jednak sygnaturą odnosząca się do miesiąca, w którym dokonano przelewu. Pomiędzy stronami nadal jednak toczyła się dyskusja merytoryczna, co do faktycznej liczby słuchaczy uprawnionych do uzyskania dotacji oświatowej. Po ostatecznym wyjaśnieniu tej kwestii przez Skarżącą, organ wypłacił kolejne wyrównanie - przelewem z lipca 2020r. – wypłacając ostatecznie tytułem dotacji oświatowej za marzec 2020r. kwotę pokrywająca się z żądaniem Skarżącej. W ocenie organu, wypłata dotacji oświatowej należnej Skarżącej za marzec 2020r., po wyrównaniu tej dotacji przelewami z maja i lipca 2020r. nastąpiła w pełnej, należnej Skarżącej wysokości. W ocenie Skarżącej, podtrzymującej skargę w niniejszej sprawie, kluczowe znaczenie ma fakt, że kolejne przelewy wyrównania dotacji oświatowej za marzec 2020r. nie zostały opisane jako wyrównanie zaległości z poprzednich miesięcy, ale były opatrzone sygnaturą majową, co uprawnia Skarżącą do uznania, że były to kwoty dotacji oświatowej należne za miesiące, w których zostały wypłacone - nie stanowiły natomiast wyrównania dotacji za poprzednie miesiące. Przechodząc do rozpatrzenia tej kwestii podkreślić należy, że Sąd administracyjny powołany został do sprawowania kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, ale nie został przez ustawodawcę wyposażony w instrumenty śledcze (uprawnienie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego). Poza przepisem art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Jednym z podstawowych założeń kontroli sądowoadministracyjnej jest bowiem ocena (weryfikacja) "efektów" działalności organów administracji publicznej i niewkraczanie – jeśli nie jest to niezbędne i ustawowo dopuszczalne – w tok postępowania administracyjnego przed jego zakończeniem. Ww. ustaleń faktycznych w ogólności dokonuje organ administracji publicznej w konkretnej sprawie, którą prowadzi z urzędu lub na wniosek strony. Jednak w przypadku czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., niezbędna jest także inicjatywa samej strony, ponieważ to ona powinna być z założenia najlepiej zorientowana, jakiej czynności domaga się od organu administracji publicznej, a której treść określona została w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca, podtrzymując skargę oraz zarzuty skierowane przeciwko zaskarżonej w sprawie czynności, kilkakrotnie modyfikowała swojej stanowisko w sprawie – zarówno co do kwot należnej jej dotacji oświatowej, jak i zarzutów stawianych organowi - sięgając ostatecznie w swojej argumentacji do okoliczności wykraczających poza granice niniejszej sprawy, a tym samym uniemożliwiając Sądowi skontrolowanie stanowisk stron, co do prawidłowości czynności dokonanych przez Prezydenta Miasta na wniosek Spółki. Nie wychodząc poza granice przedmiotowej sprawy, Sąd mógł ocenić jedynie formalną poprawność danych przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę i kolejnych pismach procesowych, których poprawność i prawidłowość, w świetle szczegółowych wyjaśnień i wyliczeń przedstawionych przez Prezydenta Miasta nie budzi wątpliwości. Sąd, uznany za właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, korzystając z wszelkich przysługujących mu uprawnień dowodowych, był w stanie skontrolować poprawność działań organu w przedmiotowej sprawie, jedynie na tyle na ile pozwala na to zakres przedmiotowej sprawy – tj. jedynie w kwestii wysokości należnej Skarżącej dotacji oświatowej za marzec 2020r. Kontrola sądowa w przedmiotowej sprawie nie może bowiem dotyczyć prawidłowości naliczenia i wypłaty dotacji oświatowej należnej za inny miesiąc. Na podstawie akt sprawy – w tym pism procesowych obrazujących stanowiska stron oraz kopii przelewów bankowych - nie ulega wątpliwości, że dotacja oświatowa należna Skarżącej za marzec 2020 została ostatecznie, na skutek sukcesywnego uznawania przez organ argumentów i wyjaśnień Strony, wypłacona Skarżącej w wysokości niepomniejszonej w stosunku do jej żądań zawartych w pismach procesowych. Szczegółowe wyliczenia kwoty tej dotacji nie budzą wątpliwości i znajdują w pełni pokrycie w kwotach wypłaconych Skarżącej w kolejnych miesiącach w datach i w sposób zgodny z wyjaśnieniami organu. Odnosząc się do argumentu Skarżącej o domniemaniu otrzymania wypłaty dotacji za miesiąc, w którym nastąpiła jej wypłata, należy podkreślić że aprobata takiego stanowiska stanowiłaby przyzwolenie na ewentualne uzyskiwanie przez beneficjentów dotacji środków, które nie są im prawnie należne. Samo bowiem ujęcie w tytule przelewu symboli i sygnatur odnoszących się do daty wykonana operacji finansowej, zamiast opatrzenia przelewu tytułem odnoszącym się do wyrównania należności na poprzedni miesiąc, mimo że może być oceniane w kategoriach wady, to jednak nie tworzy dla podmiotów korzystających z dotacji, prawa do pozyskania tej dotacji w kwocie wyższej, aniżeli prawnie należna. Z uwagi natomiast na zakres przedmiotowej sprawy, nie jest możliwa kontrola w kwestii wysokości dotacji należnej Skarżącej za maj czy lipiec 2020r. Nie wychodząc zatem poza granice niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona czynność naliczenia i wypłaty dotacji oświatowej nie została wydana z naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.