V SA/Wa 5114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] w D. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] w D. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] (zwanego dalej "Zakładem", "Stroną" lub "Skarżącym") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Prezesem PGW WP", "Organem II instancji) z dnia [...] września 2021 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Dyrektorem RZGW" lub "organem regulacyjnym") z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] wydaną w sprawie wniosku o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Miejskiej [...] oraz Gminy [...] w części miejscowości [...] na okres 3 lat. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły: art. 24b oraz art. 27c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028), zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu", w związku z art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a.". Decyzja ta została wydana w następującym, wskazanym przez Organ II instancji, stanie sprawy: Na skutek pierwszego wniosku o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Miejskiej [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor RZGW odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Miejskiej [...] i nałożył na Zakład obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy i poprawionego uzasadnienia. Kolejno, w dniu [...] maja 2021 r. został przedłożony organowi regulacyjnemu poprawiony wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy miejskiej [...], następnie rozszerzony – o teren gminy [...] w części miejscowości [...]. Po przeprowadzonym postępowaniu, organ regulacyjny decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., na podstawie art. 24b ust. 1, art. 24c ust. 3 i art. 27a ust. 1 oraz art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a., odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Miejskiej [...] oraz Gminy [...] w części miejscowości [...] na okres 3 lat oraz nałożył na Zakład obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji: a) poprawionego projektu taryfy, b) poprawionego uzasadnienia wraz z załącznikami poprzez: - opracowanie projektu taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, poprzez weryfikację kosztów eksploatacji i utrzymania działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, - przedłożenie elementów uzasadnienia wymienionych w art. 24b ust. 5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu zawierających poprawne wyliczenie w tabelach A-I oraz szczegółowe informacje i dokumenty wyjaśniające i uzasadniające wzrot cen i stawek opłat za wodę i ścieki. Uzasadniając decyzję organ regulacyjny wyjaśnił, że w jego ocenie taryfa nie została sporządzona w sposób właściwy oraz nie spełnia wymogów określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zwanego dalej "rozporządzeniem taryfowym". Pomimo przedłożenia przez Zakład poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia nadal brak jest m.in. wystarczającego udokumentowania i uzasadnienia wzrostu kosztów eksploatacji i utrzymania, w szczególności brak jest wystarczającego uzasadnienia dla zaproponowanego przez Zakład wzrostu ceny 1m3 wody i 1m3 ścieków; brak jest uzasadnienia wzrostu kosztów wynagrodzeń; wysokiego wzrostu alokowanych kosztów ogólnych; ujmowania w kosztach zbiorowego odprowadzania ścieków kosztów oczyszczania ścieków niezwiązanych z działalnością zbiorowego oczyszczania ścieków; wzrostu kosztów usług obcych. Odwołanie, obszerne w treści, od powyższej decyzji organu regulacyjnego wniósł Zakład domagając się uchylenia tej decyzji w całości. W jego treści Zakład zakwestionował legalność decyzji pierwszoinstancyjnej. Podniósł m.in. że nieprawdą jest, iż Zakład obciąża odbiorców usług kosztami modernizacji oczyszczalni, nieprawdą jest zarzut dotyczący braku uzasadnienia stosowania do kalkulowania wzrostu kosztów innych przepisów niż uregulowane w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, nieprawdą jest twierdzenie, że Zakład nie uzasadnił sprawy wód przypadkowych, jak również że nie przedstawił wyjaśnienia wzrostu kosztów usług obcych. Zakład zarzucił, że organ bezpodstawnie i w sposób nieuprawniony wysnuł wniosek, iż przy projektowaniu taryf Zakład w pierwszej kolejności nie bierze pod uwagę konieczności zapewnienia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] września 2021 r. Prezes PGW WP utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji, po przeanalizowaniu akt sprawy i zbadaniu treści wniesionego odwołania, stwierdził, że okoliczności, na które strona się powołuje nie mogą być wzięte pod uwagę w sposób prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ regulacyjny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przeanalizował w toku prowadzonego postępowania projekt taryfy w sposób prawidłowy, z poszanowaniem obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dalej wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako przyczyny uzasadniające odmowę zatwierdzenia projektu taryfy wskazano nieprawidłowości w zakresie planowanych kosztów podatków oraz nadmierny i nieuzasadniony wzrost kosztów cen i stawek opłat. Organ I instancji wskazał na negatywny wynik analizy i oceny nowej taryfy, a co za tym idzie, na konieczność ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen poprzez odmowę zatwierdzenia wniosku. Zdaniem Organu II instancji, organ regulacyjny poprawnie dokonał oceny projektu taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i rozporządzenia taryfowego. Bez zarzutu w stosunku do organu regulacyjnego pozostawia się również dokonaną analizę zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zakresu świadczonych usług i ich lokalnych uwarunkowań. Podkreślił, że uzasadnienie wniosku taryfowego w części dotyczącej zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy jest kluczowym elementem wniosku taryfowego, ponieważ umożliwia wnioskodawcy przekonanie organu regulacyjnego co do swoich racji w przedmiocie zaproponowanej taryfy. Dalej wskazano, że organ regulacyjny wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu taryfy. Obowiązek zebrania całokształtu materiału dowodowego nie oznacza, że strona może lakonicznie odpowiadać na wezwania organu lub pozostawać bierna, oczekując, że organ samodzielnie rozstrzygnie sprawę. Wymagane jest zachowanie pewnej równowagi. Wyjaśnienia składane przez Zakład w niniejszym postępowaniu nie okazały się wystarczające do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Organ regulacyjny przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a w jego trakcie wezwał Zakład do wyjaśnienia i udokumentowania planowanych kosztów zaprezentowanych w uzasadnieniu złożonego projektu taryfy. Wnioskodawca posiadając wiedzę na temat oceny zgromadzonego przez organ regulacyjny materiału dowodowego, przedstawiał wyjaśnienia i dokumenty, jednak ostateczna ich ocena przez organ regulacyjny prowadziła do odmowy zatwierdzenia projektu taryfy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku taryfowego zależy od wyniku oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Zdaniem Organu II instancji, na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, iż po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego organ regulacyjny wskazał przyczyny, z powodu których wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy. Nadto, przyczyny uzasadniające odmowę zatwierdzenia taryfy zostały omówione przez organ regulacyjny w motywach rozstrzygnięcia. Zdaniem Prezesa PGW WP, nieuzasadniona jest również teza odwołania sugerująca pominięcie przez organ regulacyjny analizy zmiany warunków ekonomicznych działalności przedsiębiorstwa, gdyż to właśnie m.in. ocena zmiany warunków ekonomicznych w kontekście planowanych przez Zakład kosztów działalności przedsiębiorstwa stanowiła podstawę odmowy zatwierdzenia przez organ regulacyjny złożonego projektu. Zdaniem Organu II instancji organ regulacyjny dokonał w uzasadnieniu decyzji prawidłowej i pełnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania, a kontrola uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na rozpoznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. W szczególności organ regulacyjny wyjaśniał z czego wynikała jego negatywna ocena wniosku i odnosił swoje rozważania do zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ regulacyjny sporządził uzasadnienie w sposób wszechstronny, indywidualny, a także z odniesieniem do zebranych w sprawie dowodów oraz stanowiska stron. Dalej Prezes PGW WP wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, nie znaleziono podstaw wskazujących na naruszenie, które mogłoby stanowić podstawę do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Zarzuty odwołania we wskazanym powyżej zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Na marginesie wskazano, że zgodnie z art. 24c ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu stronami postępowań w sprawach wydania decyzji [taryfowej] są przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest gminną jednostka organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, stroną postępowania jest wyłącznie to przedsiębiorstwo. W analizowanej sprawie organ regulacyjny stroną postępowania uczynił wnioskodawcę - Zakład oraz Wójta Gminy [...], tymczasem Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] (co także wskazuje się w złożonym wniosku) jest jednostką organizacyjną gminy [...], działającą w formie zakładu budżetowego (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.). Z tego względu Zakład powinien być jedyną stroną postępowania. Organ odwoławczy nie uznał tego jednak za wadę zaskarżonej decyzji powodującą jej nieważność, nie zostało bowiem wyczerpane przyjęte w doktrynie i orzecznictwie kryterium skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, które to wyrażenie należy rozumieć w kontekście określenia w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Skargę na powyższą decyzję wniósł wskazany na wstępie Zakład Gospodarki Komunalnej w [...], zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego skutkujące nieważnością postępowania: - naruszenie art. 24c ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu poprzez jego błędną wykładnię i utrzymanie w mocy decyzji organu regulacyjnego, podczas gdy decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie - Wójta Gminy [...], a to stanowiło przesłankę nieważności decyzji administracyjnej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. 1/ art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu poprzez jego błędną wykładnię, a w efekcie przyjęcie, że przygotowany przez Skarżącego projekt taryfy oraz jego uzasadnienie było niezgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu oraz przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566, ze zm.), 2/ art. 24c ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w zw. z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że opracowany przez Skarżącego projekt taryfy nie zapewnia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat; 3/ art. 24b ust. 5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący w uzasadnieniu projektu taryfy nie przedłożył wszystkich wymaganych prawem elementów uzasadnienia, podczas gdy Skarżący zawarł w uzasadnieniu taryfy wszystkie wymagane przepisami prawa informację i dokumenty; 4/ § 6 w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia taryfowego poprzez jego błędną wykładnię, a w efekcie niewłaściwe przyjęcie, że Skarżący w sposób nieprawidłowy ustalił niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy; III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu regulacyjnego mimo, iż decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie - Wójta Gminy [...] co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, a w tej sytuacji Organ II instancji winien był uchylić w całości decyzję organu regulacyjnego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2/ art. 79a § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wyznaczenie przez organ regulacyjny Skarżącemu trzydniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również przedstawienia dodatkowych dowodów, podczas gdy z uwagi na obszerny materiał dowodowy w postępowaniu przed organem regulacyjnym, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego termin ten był zbyt krótki na szczegółowe wypowiedzenie się Skarżącego co do zebranych dowodów i materiałów, a także ewentualnego przedstawienia dodatkowych dowodów; 3/ art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w efekcie czego wyznaczenie stronie w piśmie organu regulacyjnego z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...]) terminu trzech dni na uzupełnienie braku wniosku o zatwierdzenie projektu taryfy, przy czym zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. termin ten nie może być krótszy niż siedem dni; 4/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i zarazem wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na: - nieuwzględnieniu faktu, iż u Skarżącego powiększyła się liczba etatów w dziale wodociągów i kanalizacji, wywołana względami zapewniania bezpieczeństwa pracy, która miała bezpośredni wpływ na wskazany w projekcie taryfy wzrost kosztów wynagrodzeń, - nieuwzględnieniu faktu wzrostu wynagrodzeń osób zatrudnionych u Skarżącego związanych z corocznym wzrostem wynagrodzenia minimalnego oraz postępującą inflacją, który to wzrost miał decydujące znaczenie dla określonego w projekcie taryfy wzrostu kosztów wynagrodzeń, - nieuwzględnieniu faktu konieczności przyznania w okresie objętym taryfą szeregu nagród i dodatków dla osób zatrudnionych u Skarżącego, którzy w planowanym okresie nabyli prawo do otrzymania ww. premii, co skutkowało zwiększeniem określonych w taryfie kosztów wynagrodzeń, - nieuwzględnieniu faktu wzrostu cen materiałów i energii, wywołanego sytuacją panującą obecnie na rynku, oraz przeprowadzoną w 2020 r. modernizacją oczyszczalni ścieków, co miało bezpośredni wpływ na wysokość kosztów bezpośredniego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, - nieuwzględnieniu faktu wzrostu kosztów usług obcych w planowanym okresie 13-24 miesiąca obowiązywania taryfy, z uwagi na konieczność opracowania dokumentacji do wznowienia pozwolenia wodnoprawnego na 6 ujęć wody, - nieuwzględnieniu faktu, iż w planowanym okresie Skarżący nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych, a w efekcie błędne uznanie, iż Skarżący był zobowiązany do opracowania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, - nieuwzględnieniu faktu, że Skarżący nie miał możliwości uzyskania częściowego zwolnienia od podatku od nieruchomości w działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę, co skutkowało błędnym ustaleniem, że Skarżący w sposób nieuzasadniony wskazał w uzasadnieniu projektu taryfy zawyżoną wysokość ww. podatku. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu regulacyjnego, ewentualnie uchylenie ww. decyzji w całości oraz zasądzenie od Prezesa PGW WP na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie Zakład wniósł o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu. W obszernym uzasadnieniu skargi, Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Zakład wskazał, że przedłożona do zatwierdzenia taryfa została sporządzona w sposób prawidłowy. Wyjaśnił, iż szczegółowo uzasadnił zmianę warunków ekonomicznych oraz konieczny wzrost cen stawek i opłat dla odbiorców usług, wskazując, iż ceny oraz stawki zostały określone na najniższym możliwym poziomie przy obecnej sytuacji rynkowej jak i sytuacji samego Skarżącego. Przede wszystkim, zdaniem Zakładu, nastąpiła uzasadniona zmiana warunków ekonomicznych, gdyż: - nastąpił wzrost wynagrodzeń z narzutami, spowodowany corocznym podwyższaniem minimalnego wynagrodzenia za pracę, - w okresie planowanej taryfy dla pracowników przewidziane są nagrody jubileuszowe i inne premie, które Skarżący jest zobowiązany wypłacić, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy czym premie te nie występowały w okresie poprzedniej taryfy, - nastąpił wzrost cen materiałów spowodowany w głównej mierze panującą w ostatnim czasie w naszym kraju inflacją, - nastąpił wzrost opłat za energię elektryczną spowodowany znacznym wzrostem zużycia energii i cen energii, wywołany pośrednio poprzez modernizację oczyszczalni ścieków ukończoną w styczniu 2020 r. i włączenie drugiego ciągu oczyszczania do pracy ciągłej (dotychczas dwa ciągi pracowały naprzemiennie), która to modernizacja była niezbędna ze względu na zły stan eksploatowanych urządzeń i względy bezpieczeństwa, - nastąpił wzrost kosztów obcych, - nastąpił wzrost podatków nieruchomości w oparciu o uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., - pozostałe koszty takie jak: opłaty za dozór techniczny urządzeń, odzież robocza, koszty bhp, z uwagi na sytuację rynkową, ulegają znacznemu wzrostowi w obrębie całego kraju w porównaniu do okresu 2017-2020. Przy czym Zakład wykazał, że ustalone na podstawie powyższych warunków ekonomicznych stawki zostały skonstruowane w sposób zapewniający uzyskanie niezbędnych (minimalnych) przychodów na samofinansowanie się Zakładu w zakresie Działu Wodociągów i Kanalizacji. W odpowiedzi na skargę Prezes PGW WP wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność podniesionych w skardze zarzutów. Pełnomocnik Zakładu oraz pełnomocnik Organu, na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. podtrzymali dotychczas zajęte stanowiska w sprawie. Na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe powołane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części – art. 151 p.p.s.a. W sprawie niniejszej sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do żądania Strony stwierdzenia nieważności zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. Badając decyzję zaskarżoną Sąd nie dopatrzył się żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska Strony, że decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem Strony skarżącej decyzja organu regulacyjnego została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. Wójta Gminy [...], co przesądza o nieważności tej decyzji i wadliwości decyzji Organu II instancji utrzymującej tę decyzję w mocy. Tym samym, zdaniem Zakładu, w sprawie doszło do naruszenia art. 24c ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że rozpatrując odwołanie organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że przy postępowaniu odwoławczym niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie do sytuacji gdy organ wyższego stopnia działa jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego (zob. wyrok NSA w Warszawie z 5.05.1982 r. II SA 919/81). Nic jednakże nie stoi na przeszkodzie, aby zarzuty formułowane w odwołaniu w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., zostały uwzględnione przez organ odwoławczy w trybie zwykłym (por. wyrok WSA w Warszawie z 15.03.2018r. V SA/Wa 1057/17). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na kanwie tego przepisu przyjmuje się, że wada w nim wymieniona występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony. Doręczenie decyzji nie jest jej skierowaniem do adresata przesyłki, ale wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom postępowania (zob. wyrok NSA z 5.04.2022 r. II OSK 2896/21 i przywołane tam orzecznictwo). W sprawie nie jest sporne, że strona skarżąca – Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej – zakładem budżetowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 21.11.2012 r. I SA/Gl 764/21). W związku z powyższym, stosownie do treści art. 24c ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, w sprawach o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, jest on jedyną stroną postępowania. W sprawie organ regulacyjny uczynił stroną postępowania, także i Wójta Gminy [...]. Rację należy przyznanć Stronie skarżącej, że jest to działanie nieprawidłowe, niemniej jednak wada ta nie stanowi okoliczności wypełniającej przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Analiza treści decyzji bezsprzecznie wskazuje na to, że jedynym podmiotem którego prawa i obowiązki decyzją organu regulacyjnego zostały określone jest Zakład Gospodarki Komunalnej w [...]. To na jego wniosek odmówiono zatwierdzenia taryfy i to na Zakład został nałożony obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko Prezesa PGW WP, że z tej przyczyny brak było podstaw do uchylenia decyzji organu regulacyjnego. W konsekwencji także i zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez Stronę skutku. Odnosząc zaś do przyczyn uwzględnienia skargi wskazać należy, że – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim przepisy art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści art. 20 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług. Taryfa ta podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienie (art. 24b ust. 1-4 ustawy). Wedle art. 24c ust. 1 tej ustawy organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W myśl art. 20 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia; 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 5 ustawy, ewidencja księgowa, o której mowa w ust. 4 pkt 1, powinna w szczególności umożliwiać: 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf; 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności; 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług. W art. 23 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie taryfowe. W sprawie niniejszej analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że Organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do wskazanych przez Spółkę w odwołaniu kwestii co powoduje, że zasadniczo zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. Nie realizuje też zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu". Wprawdzie organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do obrony swoich interesów, jednakże do zarzutów takich obowiązany jest się ustosunkować. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, gdyż wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że chociaż nastąpiła odmowa, to jest ona zasadna, gdyż w danej sytuacji organ nie mógł postąpić inaczej. Tymczasem w sprawie organ odwoławczy ograniczył się do podzielenia stanowiska organu regulacyjnego, zaś odniesienie się do stanowiska Strony przedstawionego w odwołaniu zostało sprowadzone do przyjęcia, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Tymczasem powinnością organu było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, stosownie do art. 15 k.p.a., w tym rozprawienia się z argumentacją Zakładu przedstawioną w odwołaniu, na zasadność zaprojektowanych cen w taryfie. Zabrakło zatem konkretnej argumentacji potwierdzającej lub negującej przyczyny jakie legły u podstaw decyzji odmownej organu regulacyjnego, a które to przyczyny zwalczała Strona. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej brak jest wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione, w odwołaniu, argumenty. Jest to tym bardziej istotne, że jak wskazuje Strona, jest to już druga decyzja odmowna. W obszernym odwołaniu, Zakład wskazał dlaczego uważa, że decyzja organu regulacyjnego jest błędna. Odniósł się przy tym do konkretnych okoliczności, które legły u podstaw wydania decyzji odmownej, w tym kwestii zwiększenia zatrudnienia, kosztów wynagrodzeń, kwestii obciążania odbiorców kosztami modernizacji oczyszczalni, wzrostu kosztów energii i materiałów, wód przypadkowych, wzrostu kosztów usług obcych, alokacji kosztów ogólnozakładowych czy kwestii podatków. Tymczasem prowadzone postępowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych milczeniem argumentów odwołania, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Powyższe uniemożliwiło Sądowi merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem. Wskazane okoliczności mogą zaś mieć zasadniczy wpływ na zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie Organ II instancji nie uczynił. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji przyczyną odmowy zatwierdzenia taryfy przez organ regulacyjny było przyjęcie, iż nadal brak jest m.in. wystarczającego udokumentowania i uzasadnienia wzrostu kosztów eksploatacji i utrzymania, w szczególności wystarczającego uzasadnienia dla zaproponowanych cen 1m3 wody i ścieków; brak uzasadnienia kosztów wynagrodzeń; wysokiego wzrostu alokowanych kosztów ogólnych; ujmowania w kosztorysach zbiorowego odprowadzania ścieków kosztów oczyszczania ścieków niezwiązanych z działalnością zbiorowego oczyszczania ścieków; wzrostu kosztów usług obcych (str. 3 decyzji); nieprawidłowości w zakresie planowanych kosztów podatków oraz nadmierny i nieuzasadniony wzrost kosztów cen i stawek opłat (str. 4 zaskarżonej decyzji). Okoliczności te były wyjaśniane przez Zakład w odwołaniu, z odniesieniem do konkretnych pism czy dokumentów składanych w toku postępowania przed organem regulacyjnym. W odwołaniu Zakład przedstawił argumentację przemawiającą, jego zdaniem, za prawidłowym zaprojektowaniem cen w przedstawionej taryfie. Wyjaśnił kwestię związaną z przekazaniem przez gminę jednostce środków trwałych i kwestii podatkowych z tym związanych oraz problem kosztów związanych z działaniem zmodernizowanej oczyszczalni. Szeroko odniesiono się także do kosztów związanych z zatrudnianiem pracowników, w tym kosztów dotyczących zwiększenia zatrudnienia czy wzrostu wynagrodzeń, obejmujących składniki szeroko pojętego wynagrodzenia (np. system nagród). Wskazano na zmianę kosztów związaną z modernizacją oczyszczalni, w tym zmianę zapotrzebowania na energię elektryczną czy wapno do higienizacji osadów. Zakład wyjaśnił także kwestię wód przypadkowych, wskazując na istnienie starej kanalizacji ogólnospławnej jak i rozdzielczej, a także problem przenikania wód infiltracyjnych oraz wskazał na działania mające na celu sukcesywne eliminowanie przenikania wód poprzez prowadzone inwestycje i modernizacje. Odniesiono się również do kwestii wzrostu kosztów usług obcych, wskazując na zaplanowane koszty związane ze wznowieniem pozwoleń wodnoprawnych dla studni na terenie [...], w tym koszty operatów wodnoprawnych. Strona szeroko odniosła się nadto do przyjęcia przez organ regulacyjny wadliwej alokacji kosztów ogólnozakładowych. Tymczasem Organ II instancji nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutów odwołania. W ocenie Sądu, opierając się na treści decyzji zaskarżonej nie sposób przyjąć, iż w sprawie mamy do czynienia ze sporządzeniem taryfy w oparciu o koszty nieuzasadnione czy zawyżone. W tym zakresie zabrakło wywodu organu odnoszącego się w sposób konkretny do argumentacji Strony zawartej w odwołaniu i znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Jak już wyżej wskazano, braki w tym zakresie powodują, że nie jest możliwa ocena trafności rozstrzygnięcia Organu II instancji. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy czym mając na uwadze przyczynę uwzględnienia skargi – mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania – Sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Ponownie rozpatrując sprawę Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie. Organ winien także ustosunkować się do argumentacji Strony skarżącej przedstawionej w odwołaniu, z odniesieniem się do przepisów prawa i materiału dowodowego zebranego w sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji o uchyleniu decyzji zaskarżonej. Sąd nie uwzględnił wniosku Strony o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w skardze, albowiem przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów (uchwała nr [...], pismo z [...].03.2021 r., zestawienie wzrostu wynagrodzenia, wydruk ze strony internetowej artykułu pt. "Skąd się biorą podwyżki opłat za wodę i ścieki?") nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czego wymaga przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto przedłożone dokumenty, za wyjątkiem wydruku ze strony internetowej, zostały przedłożone w formie kopii niepoświadczonej za zgodność z oryginałem. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów w postaci uiszczonej opłaty sądowej od skargi w wysokości 200 zł oraz kwotę 480 zł stanowiącą koszt wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą profesjonalnego pełnomocnika, ustaloną w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).