V SA/Wa 4355/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na czynność Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w przedmiocie nieznalezienia podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego postanawia: odrzucić skargę

W dniu 29 marca 2021 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę [...] w sprawie okresowego wstrzymania realizacji przedsięwzięcia p.t. "Przebudowa targowiska miejskiego w [...] - zaspokojenie potrzeb mieszkańców" (wpływ do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] ww. uchwały nastąpił w dniu [...] kwietnia 2021 r.). Niniejszą uchwałą Rada Miasta [...] postanowiła wstrzymać okresowo w 2021 r. realizację przedsięwzięcia "Przebudowa targowiska miejskiego w [...] - zaspokojenie potrzeb mieszkańców." z limitem wydatków na 2021 r. [...] zł. i limitem zobowiązań [...] zł. Organ nie znalazł podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości, natomiast w dniu [...] kwietnia 2021 r. orzekł uchwałą [...] o nieważności w części tej uchwały, tj. § 1 w zakresie słów, cyt. "i limitem zobowiązań [...] zł.". W ocenie Organu powinna to być kwota [...] zł, jak to wynika z uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta [...] na lata 2021 - 2036 (poz. 1.3.2.14 załącznika nr 2), która jest dokumentem podstawowym w stosunku do uchwały [...]. Uchwała [...] jest aktem wtórnym. W konsekwencji Rada Miasta [...] istotnie naruszyła art. 231 ust. 1 w związku z art. 226 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305). Rozstrzygnięcie nadzorcze Organu z dnia 27 kwietnia 2021 r. zostało zaskarżone przez Burmistrza Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dotychczas nie zapadł wyrok w tej sprawie i uchwała [...] funkcjonuje w obrocie prawnym (sygn. akt V SA/Wa 3684/21). Pierwotnie przedsięwzięcie "Przebudowa targowiska miejskiego w [...] - zaspokojenie potrzeb mieszkańców" zaplanowane było w uchwale budżetowej na 2021 r. (uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.) w wysokości [...] zł i ujęte w wieloletniej prognozie finansowej. Konsekwencją podjęcia uchwały [...], zaakceptowanej co do zasady przez Organ, było następnie podjęcie przez organ stanowiący kolejnych uchwał: a mianowicie uchwały zmieniającej uchwałę budżetową na 2021 r. oraz uchwały zmieniającej wieloletnia prognozę finansowa. I tak: w dniu 24 maja 2021 r. Rada Miasta [...] uchwałą [...] w sprawie zmian budżetu miasta na 2021 rok, zwaną dalej uchwałą [...], zmniejszyła plan wydatków majątkowych na realizację zadania pn. "Przebudowa targowiska miejskiego w [...] " o kwotę [...] zł (do 0 zł) i jednocześnie zwiększyła o tę samą kwotę plan wydatków majątkowych na realizację zadania pn. "Przebudowa budynku Szkoły Podstawowej [...] w [...] ". W tym samym dniu Rada Miasta [...] podjęła uchwałę [...] w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta [...] na lata 2021 - 2036, zwaną dalej uchwałą [...], którą "zdjęto" limit wydatków w 2021 r. na kwotę [...] zł i jednocześnie zmniejszono łączne nakłady finansowe o tę samą kwotę w przedsięwzięciu pn. "Przebudowa targowiska miejskiego w [...] ". Obie uchwały, tj. [...] i [...] wpłynęły do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w dniu 27 maja 2021 r. Ww. uchwały były przedmiotem badania nadzorczego przez Organ, na posiedzeniu w dniu 22 czerwca 2021 r. Organ nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co znalazło odzwierciedlenie w treści protokołu z posiedzenia Organu z tego dnia. Organ, badając uchwałę [...] stwierdził, że Rada Miasta [...] m.in. zmniejszyła plan wydatków majątkowych w dziale [...] rozdziale [...] na realizację zadania pn. "Przebudowa targowiska miejskiego w [...] " o kwotę [...] zł i równocześnie zwiększyła w dziale [...], rozdziale [...] plan wydatków majątkowych na realizację zadania pn. "Przebudowa budynku Szkoły Podstawowej [...] w [...] " o tę samą kwotę. Przed posiedzeniem Organu, a mianowicie w dniu 16 czerwca 2021 r., do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wpłynęło pismo Burmistrza Miasta [...], zwanego dalej Stroną, z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...], w którym wniesiono o zbadanie zgodności z prawem uchwał [...] i [...]. W piśmie Strona podniosła, że ww. uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa i przedstawiła argumentację uzasadniającą tę tezę (uwagi do uchwał nazwała "zastrzeżeniami"), w tym wskazała na podjęcie uchwały [...] bez niezbędnej inicjatywy Burmistrza Miasta [...]. W odpowiedzi na pismo Strony, które zostało uznane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...] jako skarga na działalność Rady Miasta [...], złożona w trybie art. 227 w związku z art. 229 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] poinformował Stronę pismem z dnia 6 lipca 2021 r. nr BI.052.17.2021 o decyzji Organu z dnia 22 czerwca 2021 r. (cyt. "Kolegium Izby nie znalazło podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do w/w uchwał") wraz z uzasadnieniem prawnym przyczyn nie wy dania rozstrzygnięcia nadzorczego i z dodatkową informacją, iż Organ nie jest uprawniony do badania uchwał jednostek samorządu terytorialnego, zwanych dalej j.s.t., w oparciu o kryterium gospodarności i celowości. W związku z tym, że Organ nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, Strona wniosła - za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], zwanej dalej Izbą - w postaci pisemnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, cyt. "na czynność - nieznalezienia podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądownictwa administracyjnego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach: - sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. (art. 3 § 2a ustawy p.p.s.a.); - w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Miasto [...] złożyło skargę na czynność Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w przedmiocie nieznalezienia podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, które w ocenie Sądu nie jest decyzją, postanowieniem jak również aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowa czynność miała odzwierciedlenie w protokole nr [...] z posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w dniu [...] czerwca 2021 r. W treści protokołu Kolegium odnosząc się do uchwał o [...] i [...] wskazało, że nie dopatrzyło się naruszenia prawa. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U z 2021 r. poz 2137, zwana dalej u.r.i.o.), orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1, przypisano kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a w myśl art. 18 ust. 3 u.r.i.o. w posiedzeniu kolegium ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa będzie rozpatrywana przed kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.r.i.o., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych (...). Na podstawie art. 11 ust. 1 u.r.i. o działalnością nadzorczą zostały objęte uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Z brzmienia przywołanego uregulowania wynika, że intencją ustawodawcy było wytyczenie zakresu właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Przy ustalaniu kompetencji nadzorczych organu uwzględnić należy okoliczność, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady praworządności. W stosunkach między gminą a Kolegium RIO obowiązuje zasada praworządności zawarta w art. 7 Konstytucji RP stanowiąca, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podmiot publiczny może więc czynić jedynie to, na co zezwala mu prawo. Zatem przepis prawa publicznego należy interpretować ściśle, w sposób niedopuszczający analogii, czy wykładni rozszerzającej. Zasada ta, w stosunku do nadzoru nad działalnością gminy wyrażona w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP powtórzona jest w art. 90 ust. 2 i art. 85 u.s.g., na podstawie którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 87 u.s.g. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną "tylko" w przypadkach określonych ustawami. Oznacza to, że organy nadzoru nie są uprawnione do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego - poza normę kompetencyjną. Zdaniem Sądu, skoro art. 11 ust. 1 u.r.i.o. wymienia szczegółowo kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które podlegają badaniu przez regionalne izby obrachunkowe w ramach właściwości rzeczowej organu (katalog zamknięty), to należy uznać, że w tym zakresie przedmiotowym zarządzenia i uchwały objęte są zakresem kompetencji nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej. Treść przepisu art. 11 ust. 1 u.r.i.o. pozwala na przyjęcie, że dokonując jego wykładni należy uwzględnić przewidziane przez ustawodawcę dookreślenia (doprecyzowania, ograniczenia zakresowe) odnoszące się do zakresu właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych. Skoro przepis art. 11 ust. 1 u.r.i.o. wymienia ściśle określone kategorie spraw, w których organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały podlegające badaniu przez regionalne izby obrachunkowe, to należy przyjąć, że te uchwały objęte są zakresem kompetencji nadzorczej Kolegium RIO. Nadzór sprawowany przez regionalne izby obrachunkowe nie obejmuje całego spektrum spraw finansowych występujących w danej jednostce terytorialnego, lecz tylko ściśle przewidziany przez ustawodawcę zakres (por. wyroki WSA w Szczecinie z 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 930/16 i z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1072/16 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zauważyć, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2002 r., OPS 9/02. W uchwale tej NSA stwierdził, m. in., że ,,organ nadzoru nie wszczyna postępowania nadzorczego w stosunku do wszystkich przedkładanych mu uchwał, lecz jedynie do uchwał budzących jego wątpliwości co do zgodności z prawem, a takie postępowanie bezwzględnie musi mieć swój początek, przy czym wyrazem wszczęcia tego postępowania będzie zawiadomienie skierowane do organu gminy, nawet jeżeli nie zawiera elementów postanowienia, jakie wydaje się w toku postępowania administracyjnego (...)". Należy wyjaśnić, że postępowanie nadzorcze jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego ponieważ istotnie różni się ono od innych procedur prawnych. W przeciwieństwie do ogólnego postępowania administracyjnego, postępowania podatkowego, czy celnego, postępowanie w trybie nadzoru nie jest procedurą skodyfikowaną, ani nie zostało wyczerpująco uregulowane. Przepisy, które je normują są zawarte w ustawach ustrojowych. Postępowanie nadzorcze obejmuje uregulowany prawem ciąg czynności procesowych organów nadzoru zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy związanej z wydaniem uchwały lub zarządzenia z punktu widzenia zgodności z prawem oraz ewentualnie władczą ingerencję wobec takiej uchwały lub zarządzenia poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części, względnie poprzez orzeczenie o jej niezgodności z prawem, a w sprawach personalnych – poprzez upoważnienie do niweczenia podjętych przez wspólnotę samorządową aktów odnoszących się do wyborów personalnych, poprzez rozwiązywanie organów stanowiących oraz kolegialnych organów wykonawczych w samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, poprzez odwoływanie organu wykonawczego gminy, a także zawieszanie organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze rozumiane jest, jako akt administracyjny organu nadzorczego kończący postępowanie nadzorcze i konkretyzujący środek nadzoru, który organ chce zastosować. Zasadniczy trzon przepisów regulujących postępowanie nadzorcze w stosunku do samorządu gminnego zawiera art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz wskazujące analogiczne rozwiązania w stosunku do powiatu i samorządu województwa: art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 82 ustawy o samorządzie wojewódzkim., a także art. 11 ust. 1, 3 i 4 u.r.i.o. Wskazane przepisy przewidują dwie podstawowe formy rozstrzygnięć kończących postępowanie nadzorcze. Jedna z nich polega na stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia, a druga na wskazaniu, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zakończenie postępowania nadzorczego nie wymaga w każdym przypadku wydawania formalnego aktu nadzoru potwierdzającego ten fakt. Chociaż przepisy wprost nie wymieniają takiej formy zakończenia postępowania, to jednak należy za nią uznać milczenie organu nadzoru. Potwierdza ono prawidłowość podjętej uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku gdy organ nadzoru nie dopatrzył się nieprawidłowości i nie może jej zarzucić sprzeczności z prawem. Wskazany wyżej tryb postępowania nadzorczego znajduje zastosowanie jedynie do uchwał i zarządzeń przedkładanych wojewodzie oraz regionalnej izbie obrachunkowej. W niniejszej sprawie miała sytuacja opisana powyżej, Kolegium RIO w stosunku do uchwał [...] i [...] nie dopatrzyło się naruszenia prawa i w związku tym nie znalazło podstaw do wydania rozstrzygnięć nadzorczych. Odzwierciedleniem powyższego jest protokół nr [...] z posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w dniu [...] czerwca 2021 r. Z tego względy błędne jest stanowisko strony skarżącej, że organ uchylił się od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nie znalazł podstaw do jego wydania ponieważ nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał ani też do stwierdzenia, że wydano je z naruszeniem prawa, a przepisy prawa nie przewiduje innej możliwości rozstrzygnięcia tj. wydania negatywnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyraził to ww. protokole z posiedzenia Kolegium, który nie jest również aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. jest on jedynie odzwierciedleniem dokonanej czynność tj. oceny czy należy wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do przedmiotowych uchwał. Z tych względów przedmiotowa czynność nie podlega kontroli sadowej ponieważ nie mieści się ona w kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.