V SA/Wa 4309/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), , Protokolant st. specjalista - Anna Szaruch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na informację Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie pomniejszenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w następstwie wystąpienia światowej pandemii zakaźnej choroby COVID-19 postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 14 lipca 2021 r., zmodyfikowanym pismem z dnia 2 września 2021 r., [...] z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką" lub "Skarżącą") wniosła skargę na pisemną informację Prezydenta m.st.[...] (zwanego dalej "Organem") z dnia 18 maja 2021 r. nr WNO.4043.46.13.2021.DKL(7), domagając się jej uchylenia na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. [...] dokonała zgłoszenia wniesienia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej Skarbowi Państwa w pomniejszonej wysokości za rok 2021. W treści wskazano nieruchomości, których zgłoszenie dotyczy. Zgłoszenie to zostało dokonane na podstawie art. 15jca ust. 1 w zw. z art. 15ja i art. 15jc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), zwanej dalej "ustawą COVID-19". W odpowiedzi na powyższe zgłoszenie, pismem z dnia 18 maja 2021 r., Organ poinformował Spółkę, że jego zdaniem złożony wniosek nie stanowi podstawy do udzielenia ulgi – pomniejszenia opłaty rocznej, gdyż nie zostały spełnione warunki o których mowa w art. 15jc ust. 1 ustawy. Stanowisko organu zawarte we ww. piśmie zaskarżyła Spółka, zarzucając Organowi naruszenie: 1/ art. 15ja w zw. z art. 15jca oraz ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że Spółka nie spełniła przesłanek uprawniających do wniesienia obniżonej – o kwotę wyliczoną zgodnie z art. 15ja ustawy COVID-19 – opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2021; 2/ art. 15jc ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15jc ust. 7 w zw. z art. 15ja ustawy COVID-19 poprzez bezpodstawne twierdzenie, że Spółka nie zrealizowała spadku osiąganych obrotów gospodarczych na poziomie nie mniej niż [...] %, podczas gdy u Spółki wystąpił spadek sprzedaży towarów i usług w ujęciu wartościowym w wysokości [...] % w okresie marzec-kwiecień 2020 r. w stosunku do okresu marzec-kwiecień 2019 r., co potwierdzają złożone przez Spółkę dokumenty. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że jej zdaniem skarga na ww. pismo z dnia 18 maja 2021 r. jest dopuszczalna, gdyż pismo to stanowi "inny akt" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podjęty na podstawie art. 15ja w zw. z art. 15jca ustawy COVID-19. Akt ten charakteryzuje się władczością – przesądza o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia jednostki; a stwierdzenie, że w konkretnym przypadku opłata nie ulegała pomniejszeniu stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej. Dalej Spółka wyjaśniła, że stanowisko Organu zawarte w zaskarżonym akcie narusza prawo, tj. art. 15ja w zw. z art. 15jca ustawy COVID-19, gdyż Spółka spełniła warunki do uzyskania ulgi. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że przedmiotowa skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa dotycząca pomniejszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – podobnie jak każda inna sprawa dotycząca ustalenia wysokości opłaty czy to poprzez dokonanie aktualizacji czy zmiany stawki, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Każdy spór w tym zakresie jest sporem pomiędzy właścicielem, a użytkownikiem wieczystym, a zatem winien on być rozpoznany przez sąd powszechny. Ewentualne umorzenie postępowania powinno zaś nastąpić na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 13 lipca 2019 r., a więc przed datą wniesienia skargi, Organ zmienił uprzednie rozstrzygnięcie i powiadomił Skarżącego o uwzględnieniu wniosku i pomniejszeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2021. Natomiast w piśmie z dnia 2 września 2021 r. Spółka podniosła, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi. Za przyjęciem domniemania kontroli przez sąd administracyjny działalności samorządu terytorialnego przemawiają, zdaniem Spółki, następujące okoliczności: specyfika regulacji wynikająca z ustawy COVID-19 – w ocenie Spółki zaskarżony akt nie stanowi czynności cywilnoprawnej, a akt władztwa administracyjnego oraz zapewnienie prawa do sądu i objęcie kontrolą najszerszego zakresu działań administracji publicznej, a tym samym zapobieżenie sytuacji w której organ takowej kontroli unika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast wedle art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto sądy administracyjne orzekają w sprawach: - sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), - w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 p.p.s.a.), - rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej – art. 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej była informacja Prezydenta [...] z dnia 18 maja 2021 r. w treści której poinformowano Spółkę, że nie przysługuje jej ulga w postaci pomniejszenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, gdyż nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 15ja ustawy COVID-19. Powyższa informacja została Spółce udzielona w związku z dokonanym przez nią zgłoszeniem wniesienia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej Skarbowi Państwa w pomniejszonej wysokości za rok 2021. Wedle art. 15jca ust. 1 ustawy COVID-19, jeżeli przed upływem terminu, o którym mowa w art. 15j ust. 1, podmiot, o którym mowa w art. 15ja, wniósł w niepomniejszonej wysokości, opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2020, obniżeniu, o kwotę wyliczoną zgodnie z art. 15ja podlega wysokość należnej od tego podmiotu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2021. Stosownie zaś do treści art. 15jca ust. 3 pkt 1 ustawy przepisy art. 15ja oraz art. 15jc stosuje się odpowiednio, z tym, że zgłoszenia, o którym mowa w art. 15ja pkt 1, należy dokonać przed upływem terminu na wniesienie opłaty: rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 2021 - w przypadku, o którym mowa w ust. 1. Natomiast w art. 15ja ustawy COVID-19 wskazano, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości należącej do zasobu Skarbu Państwa w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, należna za 2020 r. od podmiotów wymienionych w tym przepisie, w tym między innymi przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, podlega pomniejszeniu proporcjonalnie do liczby dni w tym roku, w których obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii z powodu COVID-19, pod warunkiem m.in. zgłoszenia wniesienia opłaty w pomniejszonej wysokości staroście lub prezydentowi miasta na prawach powiatu, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, przed upływem terminu (pkt 1) oraz braku zaległości w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy lub Fundusz Solidarnościowy do końca trzeciego kwartału 2019 r. (pkt 2). Zaś art. 15jc ustawy COVID-19 wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem "spadku obrotów" (ust. 1), a następne ustępy tego artykułu wskazują na to, jakich czynności czy oświadczeń należy dopełnić dokonując zgłoszenia. Przy czym przepis ust. 5 art. 15jc ustawy wskazuje, że za dzień udzielenia pomocy publicznej uznaje się dzień dokonania zgłoszenia. Ustęp 6 wskazuje na uprawnienie Organu do weryfikacji spełnienia przez podmiot przesłanek lub warunków udzielenia pomocy. Nieprzedstawienie w terminie dokumentów, o których mowa w ust. 6, niezłożenie oświadczenia, o którym mowa w ust. 2, nieprzedstawienie informacji, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, lub stwierdzenie przez właściwy organ, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w ust. 2, art. 15ja, art. 15jb, lub warunki udzielenia pomocy, o której mowa w art. 15zzzh ust. 2, stanowi podstawę do dochodzenia opłaty, o której mowa w art. 15ja, lub należności, o których mowa w art. 15jb, w pełnej wysokości (ust. 7). Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku – art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wedle art. 72 ust. 1, 2, 4 tej ustawy, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67. Stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2022 r. I GSK 1625/21 (LEX nr 3325645), które to stanowisko Sąd podziela, pomniejszenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jest ulgą ustawową, z której przedsiębiorca oraz inne uprawnione podmioty mogą skorzystać po spełnieniu warunków, które zostały enumeratywnie wyliczone przez ustawodawcę. Jest to ulga, z której uprawniony korzysta w formie samoobliczenia wnosząc opłatę pomniejszoną proporcjonalnie do liczby dni w tym roku, w których obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii z powodu COVID-19. Właściwy organ został wyposażony w uprawnienie kontrolne – żądanie przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania żądania dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek, warunków udzielenia pomocy. Nieprzedstawienie w terminie dokumentów, niezłożenie oświadczenia, nieprzedstawienie informacji dotyczących pomocy publicznej, lub stwierdzenie przez właściwy organ, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki lub warunki udzielenia pomocy, stanowi podstawę do dochodzenia opłaty w pełnej wysokości. Dochodzenie opłaty w pełnej wysokości następuje w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jest świadczeniem o charakterze cywilnoprawnym wzajemnym, należnym właścicielowi (Skarbowi Państwa) i stanowi ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Spór w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają kontroli sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 12.05.2006 r. I OSK 843/05, LEX nr 236557). Na podstawie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, w orzecznictwie jednomyślnie prezentowany jest pogląd, że kwestie związane z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste mają charakter cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2002 r. I CKN 1516/99 (OSNC 2003/2/23) opłata roczna stanowi swoisty ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania z gruntu w granicach określonych przez ustawę, zasady współżycia społecznego oraz umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Podstawę prawną świadczenia w postaci opłaty rocznej stanowi umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Obowiązek uiszczania opłaty rocznej wynika wprost z ustawy, zaś przepisy dotyczące ustalenia pierwszej opłaty i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego mają - co do zasady - charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego wszelkie postanowienia umowne wyłączające lub łagodzące obowiązek ich ponoszenia muszą mieć wyraźną podstawę prawną (tak: SN w wyroku z 11.08.2011 r. I CSK 607/10, OSNC 2012/3/36; zobacz także wyrok WSA w Białymstoku z 25.11.2021 r. II SA/Bk 741/21, dostępne w CBOSA) Wprawdzie ustawa COVID-19 w art. 15jc ust. 7 wymienia przesłanki stanowiące podstawę do dochodzenia opłaty w pełnej wysokości, jednakże przepis ten nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, w zakresie administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że pisemna informacja, iż przedsiębiorca nie spełnia warunków do skorzystania z ulgi w postaci pomniejszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kształtuje sytuacji prawnej strony. Jest to jedynie informacja faktyczna o tym, że należna jest opłata w pełnej wysokości, która może być dochodzona w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym taka informacja nie podlega kognicja sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska Spółki o właściwości sądu administracyjnego w sprawie, w tym by przedmiotowe pismo stanowiło inny akt z zakresu administracji publicznej o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o odrzuceniu skargi.