V SA/Wa 4103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Dariusz Czarkowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia ... czerwca 2021 r. nr ... w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej wpis sądowy od skargi w kwocie 5000 zł (pięć tysięcy złotych złotych), z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wpisany do rejestru opłat sądowych w dniu 22 lipca 2021 r. pod pozycją 23396.

[...]. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca" lub "[...]") skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zakwestionowano decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z 15 czerwca 2021 r. nr IF6.721.5.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego. W skardze tej podniesiono merytoryczne zarzuty wobec tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucono zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w drodze niedostatecznie wnikliwego zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy, poprzez nie wyczerpujące uzasadnienie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie podjęcie wszelkich koniecznych czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie przeprowadzenie oceny postępowania dowodowego odpowiadającego wymogom art. 7 i art. 77 k.p.a. II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) art. 150 ust. 2 w zw. z art. 150 ust. 4 pkt 4 ustawy z 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, tj. przyjęcie zbyt szerokiego rozumienia pojęcia uzyskanych korzyści skutkującą błędnym określeniem maksymalnego wymiaru kary administracyjnej; 2) art. 150 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 lit a i b oraz art. 34 ust. 3 ustawy AML poprzez ich błędną wykładnię skutkującą dokonaniem błędnej oceny przesłanki wagi naruszenia przepisów ustawy AML przez skarżącą; 3) art. 150 ust. 4 pkt 2, 3 i 7 ustawy AML poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów z przekroczeniem granic przyznanego GIIF uznania administracyjnego skutkującego nałożeniem na spółkę rażąco wygórowanej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.), gdyż strona przed rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu odwoławczym złożyła skargę do Sądu na decyzję organu I instancji. Podczas gdy postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej jako: "Minister") stwierdził uchybienie przez spółkę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Pismem z 31 sierpnia 2021 r. strona skarżąca nadesłała rozszerzenie zarzutów skargi dotyczących decyzji organu I instancji. Wskazała na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. 1) art. 7a i 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, brak wytłumaczenia skarżącej przesłanek i okoliczności prawnych, którymi kierował się organ i rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie przepisów ustawy AML na niekorzyść skarżącej, co doprowadziło do nieuzasadnionego nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej; 2) art. 8 § 1 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych i zasady udzielania należytej informacji stronom oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa przejawiającej się w szczególności w braku udzielania informacji skarżącej w toku kontroli oraz postępowania w sprawie nałożenia kary odnośnie wymaganych dokumentów na okoliczności wskazane przez organ, co doprowadziło do nieuzasadnionego nałożenia na skarżącą kary pieniężnej; 3) art. 11 k.p.a. poprzez brak udzielenia skarżącej wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ, w szczególności poprzez brak informacji na temat wykładni przepisów ustawy AML w celu ewentualnego dostosowania przez skarżącą swojego systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu, skutkujący wyłącznie represyjnym charakter nałożonej kary pieniężnej z pominięciem funkcji prewencyjnej. Skarżąca, jak wyjaśniła wniosła skargę do tut. Sądu za pośrednictwem GIIF bez skorzystania z prawa do zwrócenia się do GIIF z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w jej ocenie pouczenie zawarte w decyzji wskazujące, że przysługuje odwołania do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji jest błędne. Ustawa AML nie wskazuje jakie środki zaskarżenia przysługują podmiotowi, na którego decyzją GIIF została nałożona kara administracyjna. Wobec tego, jak podkreśliła skarżąca z samego określenia w ustawie AML ministra właściwego do spraw finansów publicznych nie można wywodzić jego uprawnienia do rozpatrywania odwołań od decyzji GIIF. Dotychczasowa praktyka GIIF sprzed wejścia w życie przepisów ustawy AML znajdowała oparcie w art. 34c ust. 6 uchylonej ustawy z 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, zgodnie z którym "Od decyzji Generalnego Inspektora przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych w terminie 14 dni od jej doręczenia." Analogiczne postanowienie nie znalazło się jednak w ustawie AML. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej zastosowanie znajdzie art. 127 k.p.a., gdyż GIIF spełnia wszystkie cechy pozwalające uznać go za kierownika centralnego organu administracji rządowej. W ustawie AML brak jest przepisów, które statuowałyby inny organ jako organ wyższego stopnia w stosunku do GIIF. Wobec tego, jak wskazano od decyzji takiego organu stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tym samym skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi do tut. Sądu bez skorzystania z prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy przez GIIF. W odpowiedzi, pismem z 8 listopada 2021 r. organ podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Jak wyjaśniono, skarżąca wniosła odwołanie choć uważa, że od wydanej decyzji przysługuje jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to nie skorzystała z tego prawa. Natomiast, po złożeniu odwołania po terminie, strona skorzystała z art. 52 § 3 p.p.s.a., który ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje od wydanej decyzji i jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ podkreślił, że skarżąca skorzystała ze środka zaskarżenia - odwołania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jednakże równocześnie zastosowała art. 52 § 3 p.p.s.a. w układzie procesowym regulowanym treścią art. 127 § 3 k.p.a., który reguluje inny środek zaskarżenia - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie postępowanie narusza ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, a organ nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, iż od decyzji z 15 czerwca 2021 r. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a co za tym idzie, stronie nie przysługiwał środek wyrażony w art. 52 §3 p.p.s.a. regulowanym treścią art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie organu jest to niekonsekwencja postępowania skarżącej, która najpierw na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wnosi odwołanie od decyzji GIIF do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej po terminie, a następnie w międzyczasie wnosi skargę do Sądu na tę samą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie natomiast z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zgodnie natomiast z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 10) ustawy AML do zadań Generalnego Inspektora należy podejmowanie działań w celu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, a w szczególności m.in. nakładanie kar administracyjnych, o których mowa w ustawie. Według art. 12 ustawy o AML Generalny Inspektor wykonuje swoje zadania przy pomocy komórki organizacyjnej wyodrębnionej w tym celu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W dalszych przepisach ustawy, tj. w Rozdziale 13 "Kary administracyjne", zgodnie z art. 151 w drodze decyzji Generalny Inspektor w zakresie naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli, o której mowa w art. 130 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. c-e oraz pkt 2 i 3, nakłada kary administracyjne, o których mowa w art. 150 ust. 1 pkt 1, 2 i 5. Art. 150 ust. 1 ustawy i kolejne ustępy określają rodzaj nakładanych kar administracyjnych oraz przesłanki, jakie uwzględnia się przy ustalaniu rodzaju oraz wysokości kary. Z kolei zgodnie z art. 1 k.p.a., kodeks normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Co oznacza, że przy nakładaniu wymienionych w ustawie kar administracyjnych w drodze decyzji za naruszenia obowiązków określonych w ustawie zastosowanie wprost znajdują przepisy kpa. W związku z powyższym, w prowadzonych postępowaniach administracyjnych zastosowanie znajdują ogólne zasady zawarte w kpa, chyba że przewidziane jest inne uregulowanie. Jedną z takich ogólnych zasad jest zasada dwuinstancyjności postępowania, zawarta w art. 15 kpa, wyrażająca regułę, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże, zgodnie z art. 78 zd. 2 Konstytucji RP wyjątki od tej zasady określa ustawa. Zasada dwuinstancyjności postępowania znalazła odzwierciedlenie między innymi przy stosowaniu środka zaskarżenia decyzji administracyjnej - jakim jest odwołanie. I tak zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie do art. 17 pkt 3) kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zgodnie z art. 10 ustawy AML organami administracji rządowej właściwymi w sprawach przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu są minister właściwy do spraw finansów publicznych - jako naczelny organ informacji finansowej oraz Generalny Inspektor. Oznacza to, że odwołania od wydanych przez GIIF decyzji (tj. organ I instancji) rozpatruje minister właściwy do spraw finansów publicznych, jako organ administracji publicznej wyższego stopnia (tj. organ II instancji). O czym, w zaskarżonej decyzji, skarżąca została pouczona, jak również o terminie na wniesienie odwołania do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. Zatem wspomniana już wcześniej zasada dwuinstancyjności postępowania nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż możliwe jest wprowadzenie od niej wyjątków w przepisach szczególnych. Jednak w przypadku ustawy AML nie został przewidziany taki wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, jak również nie został przewidziany brak prawa do wniesienia odwołania od wydanej decyzji I instancji. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżąca została w decyzji z 15 czerwca 2021 r. prawidłowo pouczona, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, o przysługującym jej prawie do złożenia odwołania do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, tj.: "Od niniejszej decyzji przysługuje Stronie odwołanie do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem Generalnego Inspektora Informacji Finansowej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Stronie na adres: ul. [...], [...]. W trakcie biegu terminu do odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał niniejszą decyzję. Z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania wydana decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Zatem skarżąca skorzystała z ww. prawa i złożyła odwołanie od decyzji do Ministerstwa Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej za pośrednictwem GIIF. Następnie organ przekazał przedmiotowe odwołanie Ministrowi do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Jednakże, w związku z upływem wskazanego terminu do wniesienia odwołania od decyzji GIIF, odwołanie skarżącej nadane w dniu 6 lipca 2021 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W związku z powyższym Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (jako organ II instancji) w dniu [...] sierpnia 2021 r. wydał postanowienie, nr [...], o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji organu I instancji. Skarżąca w postanowieniu została pouczona, że przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca prezentuje stanowisko, że wniesienie ww. odwołania od decyzji GIIF jest błędne, podobnie jak pouczenie zawarte w decyzji wskazujące, że skarżącej przysługuje odwołanie do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji skarżącej. Co nie przeszkodziło skarżącej złożyć odwołanie (po terminie do jego wniesienia) zamiast wspominanego przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem do decyzji nakładających kary administracyjne w zakresie naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli, o których mowa w przepisach ustawy AML, zastosowanie wprost mają przepisy kpa i w związku z powyższym w procesie legislacyjnym transponującym tzw. IV Dyrektywę AML do prawa krajowego, na etapie komisji prawniczej, przepis z poprzednio obowiązującej ustawy, który wprost wskazywał, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej toczy się na podstawie przepisów kpa, został usunięty z projektu ustawy. Również w procesie legislacyjnym usunięty został przepis określający, iż od decyzji GIIF przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych w terminie 14 dni od jej doręczenia, z uwagi na fakt, iż w przypadku decyzji wydawanych przez GIIF zastosowanie znajduje zasada dwuinstancyjności postępowania, wynikająca wprost z kpa. Ustawa w tym zakresie nie ustanowiła żadnego wyjątku od tej zasady. W związku z powyższym, Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, iż od decyzji GIIF przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a co za tym idzie, stronie nie przysługiwał środek wyrażony w art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W powyższych uwarunkowaniach należało odrzucić skargę jako wniesioną na decyzję organu I instancji, co w świetle powołanych przepisów prawnych jest niedopuszczalne. Podstawę niniejszego postanowienia stanowił art. 58 § 1 pkt 6, § 3 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.