II GSK 1913/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4103/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4103/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") odrzucił skargę oraz zwrócił wpis sądowy od skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca została w zaskarżonej decyzji prawidłowo pouczona, stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, o przysługującym jej prawie do złożenia odwołania do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, tj.: "Od niniejszej decyzji przysługuje Stronie odwołanie do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem Generalnego Inspektora Informacji Finansowej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Stronie na adres: ul. Świętokrzyska 12, 00-916 Warszawa. W trakcie biegu terminu do odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał niniejszą decyzję. Z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania wydana decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Zatem skarżąca skorzystała z ww. prawa i złożyła odwołanie od decyzji do Ministerstwa Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej za pośrednictwem Głównego Inspektora Informacji Finansowej. Następnie organ przekazał przedmiotowe odwołanie Ministrowi do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Jednakże, w związku z upływem wskazanego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Głównego Inspektora Informacji Finansowej, odwołanie skarżącej nadane w dniu 6 lipca 2021 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W związku z powyższym Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (jako organ drugiej instancji) w dniu 4 sierpnia 2021 r. wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca w postanowieniu została pouczona, że przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca prezentuje stanowisko, że wniesienie ww. odwołania od decyzji Głównego Inspektora Informacji Finansowej jest błędne, podobnie jak pouczenie zawarte w decyzji wskazujące, że skarżącej przysługuje odwołanie do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji skarżącej. Co nie przeszkodziło skarżącej złożyć odwołanie (po terminie do jego wniesienia) zamiast wspominanego przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd przede wszystkim podkreślił, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż możliwe jest wprowadzenie od niej wyjątków w przepisach szczególnych. Jednak w przypadku ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. 2018 poz. 723 ze zm.; dalej jako: "ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu" lub "ustawa") nie został przewidziany taki wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, jak również nie został przewidziany brak prawa do wniesienia odwołania od wydanej decyzji I instancji. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 poz. 2000 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie zaś art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Biorąc pod uwagę treść z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu organami administracji rządowej właściwymi w sprawach przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu są minister właściwy do spraw finansów publicznych - jako naczelny organ informacji finansowej oraz Generalny Inspektor. Oznacza to, że odwołania od wydanych przez Głównego Inspektora Informacji Finansowej decyzji (tj. organ pierwszej instancji) rozpatruje minister właściwy do spraw finansów publicznych, jako organ administracji publicznej wyższego stopnia (tj. organ drugiej instancji). O czym, w zaskarżonej decyzji, skarżąca została pouczona, jak również o terminie na wniesienie odwołania do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. II Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu i art. 5 § 2 pkt 4 oraz art. 17 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organem wyższego stopnia wobec Głównego Inspektora Informacji Finansowej jest Minister właściwy do spraw Finansów Publicznych, oraz nieuwzględnienie charakteru prawnego Głównego Inspektora Informacji Finansowej na podstawie przepisów regulujących jego ustrój zawartych w ustawie z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, w szczególności przepisów rozdziału 2 - Organy informacji finansowej ww. ustawy, w sytuacji gdy żaden przepis nie statuuje organu wyższego stopnia w stosunku do Głównego Inspektora Informacji Finansowej ani nie przewiduje innego organu odwoławczego, a Główny Inspektor Informacji Finansowej spełnia wszystkie cechy aby uznać go za kierownika centralnego organu administracji rządowej, 2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art:. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi na decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona na decyzję organu pierwszej instancji i z tej przyczyny jest niedopuszczalna, w sytuacji gdy przysługującym stronie środkiem zaskarżenia był wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i strona mogła wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzenia rozprawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przeprowadzanie rozprawy nie jest konieczne i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyczerpująco zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania. Analiza zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór prawny odnosi się do ustalenia organu wyższego stopnia uprawnionego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Informacji Finansowej. Istota sporu prawnego, a także sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie uzasadniają łączne ich rozpoznanie. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie odrzucił skargę. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu w zakresie możliwości złożenia odwołania do ministra właściwego do spraw finansów publicznych od decyzji wydawanych przez Głównego Inspektora Informacji Finansowej nie wprowadziła odmiennych zasad od tych wynikających w tym zakresie wprost z k.p.a. Oznacza to, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 10 tej ustawy jednym z zadań Głównego Inspektora Informacji Finansowej jest podejmowanie działań w celu przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu poprzez m.in. nakładanie kar administracyjnych, o których mowa w ustawie. Z art. 1 k.p.a. wynika natomiast, że kodeks normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, co jest równoznacznie z zastosowaniem wprost przepisów k.p.a. do spraw w przedmiocie nakładania określonych kar administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie także zasada dwuinstancyjności postępowania, zawarta w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. I tak odwołując się do art. 127 § 1 k.p.a. wskazać należy, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Następnie zaznaczyć trzeba, że rolą Ministra Finansów w obszarze przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu jest podejmowanie inicjatyw legislacyjnych, jak również nadzór nad Głównym Inspektorem Informacji Finansowej, który jest kluczowym elementem polskiego systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (J. Grynfelder, Komentarz do art. 10 [w:] M. Nowakowski (red.) Przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Komentarz, Warszawa 2023). Potwierdzenie dla roli Ministra Finansów w zakresie nadzoru nad Głównym Inspektorem Informacji Finansowej wynika z art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organami administracji rządowej właściwymi w sprawach przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu są minister właściwy do spraw finansów publicznych jako naczelny organ informacji finansowej (pkt 1) oraz Generalny Inspektor Informacji Finansowej (pkt 2). Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy Generalnego Inspektora Informacji Finansowej powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych po zasięgnięciu opinii ministra – członka Rady Ministrów właściwego do spraw koordynowania działalności służb specjalnych, jeżeli został wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów. Generalny Inspektor Informacji Finansowej wykonuje swoje zadania w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych przy pomocy komórki organizacyjnej wyodrębnionej w tym urzędzie w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań Generalnego Inspektora, tj. Departamentu Informacji Finansowej Ministerstwa Finansów. Powyższe oznacza zatem, że procedura powoływania i odwoływania Głównego Inspektora Informacji Finansowej stanowi sama w sobie element podległości tego organu wobec Ministra Finansów, jak również stanowi metodę sprawowania nad nim kontroli. Struktura organizacyjna określona w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu także przesądza o świadomym ukształtowaniu nadzoru instancyjnego w sposób odzwierciedlający zasady ogólne wyrażone w k.p.a. Uprawnienia kreacyjne, struktura organizacyjna w obszarze przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz zasady ogólne przewidziane w k.p.a. przesądzają o prawidłowym stanowisku Sądu pierwszej instancji, że odwołania od wydanych przez Głównego Inspektora Informacji Finansowej decyzji jako organu pierwszej instancji rozpatruje minister właściwy do spraw finansów publicznych, jako organ administracji publicznej wyższego stopnia tj. organ drugiej instancji. O powyższym została także prawidłowo pouczona skarżąca w treści zaskarżonej decyzji. Wobec zatem okoliczności niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę jako wniesioną na decyzję organu pierwszej instancji, co w świetle powołanych przepisów prawnych jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.