V SA/Wa 391/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] w W. na zarządzenie Wójta Gminy R. z dnia 24 listopada 2022 r. nr 68/2022 w przedmiocie określenia warunków amatorskiego połowu ryb postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić [...] w W. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 20 stycznia 2023 r. pod poz. 1993.

[...] w [...] wniósł skargę na opisane w komparycji zarządzenie Wójta Gminy [...] w sprawie określenia warunków amatorskiego połowu ryb na obszarze wód zbiorników w [...] – [...]. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 211 ust. 2 i art. 263 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) w zakresie, w jakim wskazuje, że obszar wód zbiornika [...] – [...] jest własnością Gminy [...], podczas gdy obszar tychże wód nie stanowi własności Gminy, bowiem śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a uprawnienia właściciela wód w zakresie rybactwa śródlądowego w stosunku do śródlądowych wód płynących stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie; b) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, zwanej dalej: "u.s.g.") poprzez wydanie aktu prawa miejscowego w sytuacji, kiedy wody zbiornika [...] – [...] nie stanowią gminnego obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem, bowiem właścicielem wód wchodzących w zakres obwodu rybackiego rzeki [...] – nr [...], do którego wchodzi starorzecze rzeki [...] jest Skarb Państwa, zaś uprawnienia właścicielskie w stosunku do tychże śródlądowych wód płynących wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W związku z tym, gmina [...] nieprawidłowo wskazuje w uchwale, iż jest właścicielem wód zbiornika w [...] – [...]. Podkreślono, że zaskarżone zarządzenie bezpośrednio narusza interes prawny strony skarżącej, bowiem powyższy obwód rybacki należy do terenu działania strony, która jest również jego użytkownikiem. Zdaniem skarżącej, powyższe wynika z Uchwały nr [...] Zarządu Głównego Polskiego Związku Wędkarskiego z dnia 26 lutego 2000 r. oraz umowy użytkowania obwodu rybackiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w jej wniesieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonego zarządzenia. Podkreślenia wymaga, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., o sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., o sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała (w niniejszej sprawie zarządzenie) organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Zarządzenie musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., o sygn. akt I OSK 715/05). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy [...] z 24 listopada 2022 r. naruszało interes prawny skarżącej. Z uzasadnienia skargi oraz załączonych do niej dokumentów nie wynika, aby strona skarżąca wykazała wystąpienie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w związku z wejściem w życie zaskarżonego zarządzenia. Wskazane przepisy prawa materialnego oraz argumentacja skarżącej odnoszą się wyłącznie do wykazania sprzeczności zarządzenia z przepisami rangi ustawowej mającej polegać na wydaniu aktu prawa miejscowego przez wójta w stosunku do konkretnego obszaru wód, którego gmina – zdaniem skarżącej – nie jest właścicielem. Tak przedstawione stanowisko nie jest jednak wystarczające do uznania, że strona posiada interes prawny w wystąpieniu ze skargą na przedmiotowe zarządzenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Strona powinna zatem wykazać, że wskutek podjęcia zaskarżonego zarządzenia został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanego zarządzenia doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. W niniejszej sprawie, przywołane w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego w żaden sposób nie wskazują na naruszenie interesu prawnego skarżącej, bowiem w żaden sposób nie odnoszą się do jej sytuacji materialnoprawnej. Strona skarżąca nie dopełniła zatem wymogu wykazania swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie konkretnych norm prawnych, z których wywodzi swój interes prawny do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie. Regulacje prawne, na które powołuje się strona, nie zawierają podstaw prawnych, z których mogłaby być bezpośrednio wywodzona legitymacja skargowa skarżącej w tej sprawie. Strona, powołując się na posiadanie interesu prawnego, zwraca uwagę na załączone do skargi dokumenty - Uchwałę nr [...] Zarządu Głównego Polskiego Związku Wędkarskiego z dnia 26 lutego 2000 r. oraz umowę użytkowania obwodu rybackiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. W ocenie Sądu, z wymienionych dokumentów nie wynika jednak jakakolwiek norma prawa materialnego, z której strona może wywodzić swój interes prawny. Załączniki skargi nie wykazują również, aby zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na prawa strony chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Nie sposób przyjąć, aby uchwała z 2000 r. określająca teren działania skarżącej pozostawała jednoznacznie w związku z określeniem warunków amatorskiego połowu ryb i przesądzała o posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia określającego te warunki na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaznaczyć także należy, że umowa użytkowania obwodu rybackiego z [...] grudnia 2004 r. obowiązywała przez okres 15 lat, do [...] grudnia 2019 r. (§ 2 umowy), a z treści § 11 umowy wynika, że z upływem okresu, na jaki została zawarta umowa, użytkownik miał zaprzestać prowadzenia gospodarki rybackiej w obwodzie. Przepisy te nie zostały zmienione treścią aneksu nr [...] z [...] listopada 2014 r. W ocenie Sądu, strona nie wykazała, że dysponuje - po dacie [...] grudnia 2019 r. - jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do terenu w stosunku do którego zostało wydane kwestionowane zarządzenie. Nawet gdyby przyjąć, że skarżąca posiada taki tytuł, nie należy od razu domniemywać wygenerowania po jej stronie interesu prawnego. W dalszym ciągu, powinna ona wykazać powiązanie powyższej okoliczności z wystąpieniem naruszenia jej sytuacji materialnoprawnej. Lakoniczne twierdzenia zawarte w skardze wskazują bowiem wyłącznie na obawy związane z naruszeniem interesu faktycznego (ekonomicznego) poprzez niemożność użytkowania terenu objętego uchwałą i pobierania z niego pożytków. Zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżącej miało ustalenie, czy zarządzenie wywołuje skutki w jej sferze prawnej. Podkreślić zatem należy, że z wprowadzonych zaskarżonym zarządzeniem postanowień nie wynika, aby spowodowały one odebranie lub ograniczenie przysługujących skarżącej uprawnień, ewentualnie nałożenie na nią nowych obowiązków lub zmianę obowiązków dotychczas ciążących na skarżącej. Strona również nie wskazuje w jaki sposób wprowadzenie warunków amatorskiego połowu ryb może dotyczyć jej interesu prawnego lub które prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, zostało najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone przepisami kwestionowanego zarządzenia określającego warunki połowu. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie wpływało w sposób prawnokształtujący na jej sytuację, tj. kreowało bezpośrednio ograniczenia lub przysługujące uprawnienia. Nie przedstawiono również, aby uchwała nakładała obowiązki lub pozbawiała stronę posiadanych uprawnień. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżącą argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Jest to stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać normy prawa materialnego, z której wywodzi ten interes. O interesie faktycznym można mówić jedynie przez pryzmat subiektywnych odczuć jednostki, a ewentualna kwalifikacja prawna tego interesu ma znaczenie wtórne (por. postanowienie NSA z 7 lutego 2023 r. o sygn. akt I OSK 2447/22). W związku z tym, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. W doktrynie podnosi się, że rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej, sąd nie bada merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się jedynie do zbadania, czy skarżący może wnieść skargę (vide: D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, komentarz do art. 101, dostępny w LEX). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi (punkt 1 sentencji). Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 2 sentencji.