V SA/Wa 359/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Asesor WSA - Dorota Brzozowska, , Protokolant st. specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi L. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 2 grudnia 2022 r. nr 112/22/IX-O w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej L. P. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Przedmiotem skargi [...] (dalej: skarżąca) jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: Prezydium NRL) z 2 grudnia 2022 r., nr [...] utrzymująca w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej (dalej: ORL) w [...] z [...] lipca 2022 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu skarżącej, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] i odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Zaskarżona uchwała wydana została w następującym stanie faktycznym. Skarżąca, obywatelka [...], 17 czerwca 2022 r. zwróciła się do ORL o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji Ministra Zdrowia nr [...] z [...] maja 2022 r., a w związku z tym również o wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] i wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] oraz wydanie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Po przeprowadzeniu weryfikacji ze znajomości języka polskiego Zespół stwierdził, że skarżąca nie posiada znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza. W związku z tym ORL uchwałą z [...] lipca 2022 r. odmówiła skarżącej przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków i wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] oraz wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu". Skarżąca złożyła odwołania od ww. uchwały, które zostało sporządzone przez reprezentującego ją pełnomocnika. Do odwołania załączono pełnomocnictwo procesowe i materialne z 18 lipca 2022 r. udzielone adwokatowi [...]. W wyniku rozpoznania odwołania, Prezydium NRL uchwałą z 2 grudnia 2022 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: kpa) i art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 9, 10 i 13 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2022 r. poz. 1731 ze zm.; dalej: ustawa o zawodach lekarzy), art. 39 ust. 1 pkt 12 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342 ze zm.) oraz Uchwały [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 12 lutego 2010 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej – utrzymało w mocy ww. uchwałę ORL. Uchwała Prezydium NRL z 2 grudnia 2022 r. została doręczona bezpośrednio skarżącej 22 grudnia 2022 r. i nie została wysłana do pełnomocnika. Skarżąca – reprezentowana przez adwokata – zaskarżyła w całości uchwałę Prezydium NRL z 2 grudnia 2022 r., której zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa; art. 138 § 1 pkt 2 kpa; art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 kpa; art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa; art. 77 § 4 w zw. z art. 107 § 3 kpa; art. 7 i 77 kpa; art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 7a kpa; art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 kpa; art. 7 ust. 9 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o zawodach lekarzy; art. 79a § 1 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 10 kpa; art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa oraz art. 40 § 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 10 kpa polegającego na zaniechaniu doręczenia zaskarżonej uchwały pełnomocnikowi skarżącej i doręczenie zaskarżonej uchwały bezpośrednio skarżącej z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, co mogło skutkować ograniczaniem praw skarżącej w prowadzonym postępowaniu. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 9, ust. 10 w zw. z art. 7 ust. 2a oraz art. 7a ustawy o zawodach lekarza (w brzmieniu od 8 kwietnia 2022 r., tj. po wydaniu zaskarżonej uchwały) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom [...]; art. 7 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 9 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy o zawodzie lekarzy w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom [...]; art. 7 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 9 i 10 ustawy o zawodach lekarza w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] w zw. z art. 25 pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 3b, art. 6 ust. 1 i art. 25 pkt 12 ustawy o izbach lekarskich; uchwały Naczelnej Izby Lekarskiej nr [...] NRL z 13 stycznia 2019 r. (...), w tym § 28b ust. 4 pkt 1-8 Załącznika nr 1 do tej uchwały w zw. z uchwałą SN z 29 grudnia 2021 r. o sygn. I NO 26/21; art. 7 ust. 6 w zw. z art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 6a ustawy o zawodach lekarza w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] w zw. rozporządzeniem MZ; art. 7 ust. 9 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o zawodach lekarza w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom [...]; art. 7 ust. 13 w zw. z art. 7 ust. 9 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy o zawodach lekarza w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom [...]; art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom [...]; uchwały nr [...]Naczelnej Rady Lekarskiej z 3 września 2010 r. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona Uchwała została podpisana jedynie przez dwóch członków Prezydium NRL, a nie przez wszystkich jego członków, którzy wchodzą w jej skład. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości uchwał organów obu instancji; zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku uchwały przyznającej skarżącej warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza na podstawie i warunkach wynikających ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Ministra Zdrowia. Skarżąca nie wyraziła zgody na skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego i wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRL wniosło o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy zaznaczyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie, czy skarga została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych przez przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: ppsa). Stosownie do art. 53 § 1 ppsa skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 40 § 2 kpa – jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Przypomnieć należy, że powołany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika, która nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzednio wskazano, na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 kpa. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest zatem z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Ponadto przyjmowano odnośnie do naruszenia art. 40 § 2 kpa gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazywano, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W orzecznictwie podkreślano również, że w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 125/18 i wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 18/21 i dalsze powołane tam orzeczenia, CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaistniałym stanie faktycznym skarżąca ustanowiła pełnomocnika, o czym Naczelna Rada Lekarska została powiadomiona od dnia doręczenia organowi pełnomocnictwa. tj. 28 lipca 2022 r. W konsekwencji organ odwoławczy (Prezydium NRL) przed wydaniem zaskarżonej uchwały posiadał stosowne pełnomocnictwo, a w konsekwencji miał obowiązek doręczenia rozstrzygnięcia w trybie art. 40 § 2 kpa. Uchwała Prezydium NRL z 2 grudnia 2022 r. została doręczona bezpośrednio skarżącej 22 grudnia 2022 r. drogą pocztową (p. zpo akta II instancji). Istotna zmiana orzecznictwa nastąpiła w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21, w której orzeczono, że postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności doręczone stronie, które miała ustanowionego pełnomocnika z naruszeniem art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy także wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od niego zażalenie. W uzasadnieniu uchwały odniesiono się do zagadnienia dotyczącego kwestii terminowego złożenia środka odwoławczego, jeżeli wadliwe doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, a nie pełnomocnikowi, nie wywołało finalnie braku takiego rodzaju reakcji procesowych, które mogłaby ona normalnie realizować, gdyby doręczenie nastąpiło do rąk pełnomocnika, to naruszenie to może nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skład powiększony NSA powyższego stanowiska nie zaakceptował z dwóch powodów. Po pierwsze, według tego poglądu ocena skuteczności doręczenia uzależniona byłaby od aktywności procesowej strony. Jeśli bowiem podmiot ten złożyłby w terminie środek zaskarżenia, pomimo naruszenia przez organ podatkowy art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej, to faktycznie dokonałby konwalidacji wadliwej czynności organu. Nie można zatem różnicować sytuacji w zależności od tego, czy został wniesiony w terminie środek zaskarżenia, czy też tej czynności procesowej zaniechano. Po drugie, w wielu wypadkach środek zaskarżenia składany jest celowo. Stronie bowiem zależy na usunięciu stanu niepewności wynikającego z braku wprowadzenia do obrotu prawnego aktu wadliwie doręczonego. Dąży ona zatem do uzyskania wypowiedzi procesowej organu podatkowego, w której zostanie potwierdzona bezskuteczność doręczenia. Sąd wskazuje, że wskazana uchwała zapadła w odniesieniu do przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, ze zm.) niemniej kwestia doręczeń jest w tym akcie normatywnym uregulowana analogicznie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uchwale tej powiększony skład NSA wskazał, że doręczenie stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika rozstrzygnięcia, z naruszeniem art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy. Przenosząc wskazaną uchwałę na regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego przypomnieć należy, że treść art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej odpowiada treści art. 40 § 2 kpa, a art. 212 Ordynacji podatkowej ma tożsame brzmienie jak art. 110 § 1 kpa. Uwzględniając interpretację wskazaną w podjętej przez NSA uchwale i odnosząc do rozpoznawanej sprawy, w sytuacji ustanowienia pełnomocnika i skutecznego zawiadomienia o tym Prezydium NRL, co miało w sprawie miejsce w 28 lipca 2022 r., z tą datą doręczeń pism organ powinien dokonywać pełnomocnikowi strony, a nie bezpośrednio skarżącej. Tymczasem Prezydium NRL zaskarżoną uchwałę z 2 grudnia 2022 r. doręczył bezpośrednio skarżącej, a więc z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika, co bezsprzecznie wynika z akt sprawy. Doszło zatem do sytuacji doręczenia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia z pominięciem pełnomocnika, wbrew art. 40 § 2 kpa. Była to czynność bezskuteczna i nie wywołała skutków prawnych, w szczególności nie jest ona zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 53 § 1 ppsa. Tym samym skarga z 11 stycznia 2023 r. wywiedziona przez pełnomocnika skarżącej była przedwczesna. Wobec tej strony postępowania nie rozpoczął bieg termin wynikający z art. 53 § 1 ppsa, gdyż nie doszło do skutecznego doręczenia jej rozstrzygnięcia organu II instancji, przez co strona nie mogła wywieść od niego środka zaskarżenia. W obecnym stanie faktycznym i prawnym organ obowiązany będzie dokonać stronie skarżącej prawidłowego doręczenia zaskarżonej uchwały z 2 grudnia 2022 r. uwzględniając poczynione przez sąd uwagi. Prawidłowe doręczenie decyzji otworzy dopiero stronie bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 zd. pierwsze ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia znalazło swoje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.