II GSK 167/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 359/23 o odrzuceniu skargi L. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 2 grudnia 2022 r., nr 112/22/IX-O w przedmiocie przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 359/23 odrzucił skargę L. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 2 grudnia 2022 r., nr 112/22/IX-O w przedmiocie przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy. Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca L. P. zwróciła się do Okręgowej Rady Lekarskiej o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji Ministra Zdrowia nr [...] z [...] maja 2022 r., a w związku z tym również o wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W. i wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w W. oraz wydanie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Uchwałą z dnia [...] lipca 2022 r. Okręgowa Rada Lekarska odmówiła skarżącej przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków i wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w W. oraz wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu", z uwagi na brak znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza. Odwołanie od powyższej uchwały zostało sporządzone przez pełnomocnika skarżącej. Do odwołania załączono pełnomocnictwo procesowe i materialne z dnia [...] lipca 2022 r., udzielone adwokatowi P. C. Uchwałą z dnia 2 grudnia 2022 r. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej utrzymało w mocy uchwałę I instancji. Uchwała Prezydium NRL została doręczona bezpośrednio skarżącej w dniu 22 grudnia 2022 r. i nie została wysłana do pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącej zaskarżył w całości powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości uchwał organów obu instancji; zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku uchwały przyznającej skarżącej warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza na podstawie i warunkach wynikających ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Ministra Zdrowia. Odrzucając skargę strony postanowieniem zaskarżonym na obecnym etapie postępowania, WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca ustanowiła pełnomocnika, o czym Naczelna Rada Lekarska została powiadomiona od dnia doręczenia organowi pełnomocnictwa. tj. [...] lipca 2022 r. Organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej uchwały posiadał stosowne pełnomocnictwo, a w konsekwencji miał obowiązek doręczenia rozstrzygnięcia w trybie art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Uchwała Prezydium NRL z dnia 2 grudnia 2022 r. została zaś doręczona bezpośrednio skarżącej [...] grudnia 2022 r. drogą pocztową. Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji ustanowienia pełnomocnika i skutecznego zawiadomienia o tym Prezydium NRL, co miało miejsce w dniu [...] lipca 2022 r., z tą datą doręczeń pism organ powinien dokonywać pełnomocnikowi strony, a nie bezpośrednio skarżącej. Tymczasem organ zaskarżoną uchwałę doręczył bezpośrednio skarżącej, a więc z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika, co bezsprzecznie wynika z akt sprawy. W ocenie WSA, doszło do sytuacji doręczenia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia wbrew treści art. 40 § 2 k.p.a., a zatem była to czynność bezskuteczna i nie wywołała skutków prawnych, w szczególności nie jest ona zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. WSA wyjaśnił, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21, wskazano, iż doręczenie rozstrzygnięcia stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika, z naruszeniem art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.; powoływanej dalej jako: o.p.), należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy. Sąd wskazał, że uchwała ta zapadła w odniesieniu do przepisów ordynacji podatkowej, niemniej kwestia doręczeń jest w tym akcie normatywnym uregulowana analogicznie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarga wywiedziona przez pełnomocnika skarżącej była przedwczesna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) ją odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła L. P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (i) art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że czynność doręczenia przez organ uchwały Prezydium NRL z dnia 2 grudnia 2022 r., nr 112/22/IX-O w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza z pominięciem pełnomocnika była czynnością bezskuteczną i nie wywoływała skutków prawnych oraz nie była zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, pomimo tego że decyzja Prezydium NRL została przekazana pełnomocnikowi skarżącej, który w ustawowym terminie zaskarżył tę uchwałę do WSA w Warszawie, podczas gdy WSA w każdym przypadku indywidualnie powinien rozważać, czy pominięcie, w doręczeniu aktu administracyjnego ustanowionego pełnomocnika, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie doręczenie uchwały Prezydium NRL z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika nie wywołało dla strony ujemnych skutków procesowych, wobec czego doręczona stronie postępowania w dniu [...] grudnia 2022 r., uchwała Prezydium NRL uprawniała do wniesienia w trybie art. 53 § 1 p.p.s.a. skargi do sądu administracyjnego, co w sprawie zresztą uczyniono; (ii) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zachodzą przesłanki ustawowe do odrzucenia skargi na uchwałę Prezydium NRL, podczas gdy doręczenie ww. uchwały z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika nie wywołało dla strony ujemnych skutków procesowych, czemu dowodzi nadana w prawidłowym terminie skarga na tę uchwałę do WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi – w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei w świetle art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Treść § 2 zdanie pierwsze stanowi zaś, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zacytowane przepisy określają zatem, że aby uznać doręczenie za skuteczne, musi zostać ono dokonane do właściwych podmiotów. Przed skierowaniem pisma do strony, organ winien ustalić, czy działa ona osobiście, przez przedstawiciela, czy też przez ustanowionego pełnomocnika i nadać korespondencję do odpowiedniego podmiotu i na właściwy adres. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie doszło do prawidłowego doręczenia zaskarżonej uchwały Prezydium NRL, co spowodowało, że skarżony akt w ogóle nie wszedł do obrotu prawnego. Zagadnienie będące istotą niniejszej sprawy, a zatem skutek jaki wywołuje pominięcie przy doręczaniu aktu administracyjnego ustanowionego w sprawie pełnomocnika, o którym organ został skutecznie powiadomiony, wymagało uwzględnienia stanowiska wyrażonego w przywołanej powyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21. Z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A Kabat; [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o Postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi, Komentarz; Lex). W rozpoznawanej sprawie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny związane są przywołaną powyżej uchwałą. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w sytuacji ustanowienia pełnomocnika i skutecznego zawiadomienia o tym organu, doręczeń w sprawie należało dokonywać właśnie temu pełnomocnikowi, zaś jego pominięcie przy tak doniosłej czynności prawnej, która wywołuje szereg konsekwencji prawnych, w tym otwarcie biegu terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, musiało skutkować uznaniem wadliwie doręczonego aktu administracyjnego za akt, który nie wszedł do obrotu prawnego. Bez znaczenia przy tym pozostaje podnoszona przez pełnomocnika skarżącej okoliczność wniesienia w ustawowym terminie środka zaskarżenia od tego aktu administracyjnego, bowiem – jak wyżej wskazano – przy takim doręczeniu nie nastąpiło w ogóle otwarcie biegu terminu na dokonanie tej czynności prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że skierowanie przesyłki do niewłaściwego podmiotu, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie jest zgodne z wyżej przytoczonym przepisem art. 40 § 2 k.p.a. Nie można zatem za skuteczne uznać doręczenia dokonanego w sprawie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. Brak skutecznego doręczenia powoduje zaś, że nie powstają żadne skutki materialnoprawne ani procesowe, będące następstwem prawidłowego doręczenia. W szczególności rozstrzygnięcie organu nie wchodzi do obrotu prawnego, zatem nie rozpoczyna swojego biegu termin do wniesienia środka zaskarżenia. W świetle powyższego, skoro niesporne jest, że przedmiotowa przesyłka zawierająca uchwałę Prezydium NRL nie została doręczona właściwemu adresatowi, czyli pełnomocnikowi reprezentującemu skarżącą, doręczenie które nastąpiło w niniejszej sprawie nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci otwarcia terminu do wniesienia skargi na tę decyzję. Wadliwe nadanie przesyłki i niedoręczenie jej do właściwego adresata (czyli w przedmiotowej sprawie do pełnomocnika skarżącej) skutkuje tym, iż uchwała Prezydium NRL nie weszła jeszcze do obrotu prawnego i termin do jej zaskarżenia nie rozpoczął swojego biegu. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie skargę odrzucił, jako przedwczesną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe rozważania, organ zobligowany jest do prawidłowego wykonania czynności doręczenia kwestionowanej uchwały z dnia 2 grudnia 2022 r. Od dnia prawidłowego jej doręczenia, stronie przysługiwać będzie 30-dniowy termin do wniesienia od niej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tak przedstawionych okolicznościach sprawy zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów Sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Ponadto, nawet pomimo złożenia przez organ odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o kosztach postępowania kasacyjnego jeśli odpowiedź ta nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. W takim przypadku nie zachodzi bowiem podstawa do zastosowania § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), ustanawiającego stawkę minimalną za sporządzenie opinii o braku podstaw przez pełnomocnika profesjonalnego (por. motywy uchwały składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013, Nr 3, poz. 38).