V SA/Wa 3326/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. T. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści przepisów związanych ze stanem epidemii postanawia: odrzucić skargę

D.T. (dalej jako "skarżący", "strona skarżąca") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej także jako "GIS") z [...] stycznia 2021 r. nr [...] , w przedmiocie wyjaśnienia treści przepisów związanych ze stanem epidemii. W skargi treści jej autor wskazał na bezpodstawną i bezprawną nadinterpretację przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 dalej "rozporządzenie") przez Głównego Inspektora Sanitarnego, powodując istotną zmianę faktycznej treści i intencji przepisu. W skardze wniesiono jednocześnie o stwierdzenie bezskuteczności i bezprawności podjętych decyzji na podstawie w/w błędnej interpretacji przepisów prawa. Jak wyjaśnił Skarżący, zgodnie z § 3 pkt 2 ust 5 ww. rozporządzenia, obowiązku kwarantanny nie stosuje się w przypadku przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej przez uczniów pobierających naukę w Rzeczypospolitej Polskiej i ich opiekunów, którzy przekraczają granice wraz z uczniami w celu umożliwienia tej nauki. W jego ocenie intencją Prezesa Rady Ministrów, było aby uczniowie pobierający naukę w RP oraz ich opiekunowie przekraczając granice w określonym czasie byli zwolnieni z obowiązkowej 10 dniowej kwarantanny bez względu na fakt ich obywatelstwa, miejsca stałego zamieszkania czy też celu uprzedniego wyjazdu z terenu RP. Podczas gdy z zaskarżonego pisma GIS wynika zgoła inna interpretacja, że w/w przepis nie dotyczy obywateli RP przekraczających granice z uczniami np. powrót z wycieczki edukacyjnej celem nauki w szkołach na terenie RP, cyt. "(...) rozporządzenie nie zawiera zwolnienia z obowiązku kwarantanny po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do obywateli RP (...)"; Zdaniem autora skargi kuriozalna nadinterpretacja w sposób nieuprawniony i bezpodstawny dzieli uczniów przekraczających granicę RP w zależności od dodatkowych okoliczności w żaden sposób nie zdefiniowanych w rozporządzeniu. Do skargi załączono m.in. kopię pisma Komendy Głównej Straży Granicznej, z [...] lutego 2021 r. nr [...] . Jak wynika z akt sprawy, zaskarżone pismo GIS z [...] stycznia 2021 r. nr [...] stanowi odpowiedź na pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] stycznia 2021 r. nr [...] dotyczące wątpliwości w zakresie interpretacji § 3 ust. 2 pkt 5 i 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. Jak wskazał GIS, zapis § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia (uchylonego w obecnym stanie prawnym) zwalnia w obowiązku odbycia kwarantanny w Polsce uczniów pobierających naukę w Rzeczypospolitej Polskiej i ich opiekunów, którzy przekraczają granicę wraz z uczniami w celu umożliwienia tej nauki. Z kolei § 3 ust. 2 pkt 5 dotyczy studentów, uczestników studiów podyplomowych, kształcenia specjalistycznego i innych form kształcenia, a także doktorantów kształcących się w Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, jak podkreślono nie ma przy tym uzasadnienia, aby interpretować wyłączenia rozszerzająco i automatycznie zwalniać wszystkie osoby wliczane w katalog osób określony w § 3 ust. 2 pkt 5 i 8, bez względu na okoliczności - bezpośredni związek przekraczania granicy z celem, jakim jest pobieranie nauki, kształcenie w Rzeczypospolitej Polskiej, który musi być celem podstawowym, a nie dodatkowym związanym z powrotem do miejsca zamieszkania po pobycie za granicą (w szczególności gdy celem podstawowym jest powrót do Polski po pobycie turystycznym za granicą). W ocenie GIS-u powyższe przepisy wskazują na nierozłączne elementy związane ze zwolnieniem z odbycia obowiązkowej kwarantanny tj. pobieranie nauki przez ucznia, cel przekraczania granicy przez opiekuna w postaci umożliwienia nauki uczniowi. Kluczowym w tym aspekcie dla zastosowania wyjątku określonego w § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia jest zatem przekroczenie granicy związane z pobieraniem nauki i w celu jej pobierania. Organ podkreślił, że rozporządzenie nie zawiera zwolnienia z obowiązku kwarantanny po przekroczeniu granicy RP w stosunku do obywateli RP, jak to było w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu w sprawia ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jednocześnie w załączonym do skargi piśmie z [...] lutego 2021 r. nr [...], Straż Graniczna wyjaśniła, odnosząc się do kwestii zwolnień z kwarantanny osób przekraczających polską granicę, że "uczniowie pobierający naukę w Polsce i ich opiekunowie, którzy przekraczają granicę wraz z uczniami w celu umożliwienia tej nauki dotyczy osób, które na stale zamieszkują za granicą, a pobierają naukę bądź kształcą się na terytorium RP", co stanowi informację (interpretację przepisu prawnego) dla podróżnych. Nadto SG podniosła, iż kwestia kwalifikowania do zwolnienia z kwarantanny uczniów i ich opiekunów budzi wątpliwości i była przedmiotem interpretacji właściwego w tym zakresie organu tj. Głównego Inspektora Sanitarnego. W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że nie jest spełniona żadna z przesłanek dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu bez dokonywania oceny jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Sąd podkreśla, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli wynik tej oceny okaże się negatywny, to Sąd zobligowany jest skargę odrzucić i nie bada zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei zgodnie z § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. W zaskarżonym piśmie Głównego Inspektora Sanitarnego przedstawione zostały wyjaśnienia dotyczące § 3 ust. 2 pkt 5 (uchylonego w obecnym stanie prawnym) rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316), według którego kwarantanny nie nakłada się w przypadku przekraczania granicy państwowej RP przez uczniów pobierających naukę w Rzeczypospolitej Polskiej i ich opiekunów, którzy przekraczają granicę wraz z uczniami w celu umożliwienia tej nauki. Pismo to skierowane było do Komendanta Głównego Straży Granicznej jako odpowiedź na wcześniejsze pismo z [...] stycznia 2021 r., w którym zwracano się o przedstawienie stanowiska GIS-u w związku z trudnościami interpretacyjnymi dla podróżnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone pismo nie mogło zostać uznane za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II GPS 2/13). W tym kontekście nie jest możliwe zakwalifikowanie zaskarżonego pisma jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej. Należy zauważyć, że pismo z [...] stycznia 2021 r. zważywszy na jego charakter, jest ogólnym, generalnym wyjaśnieniem znaczenia przepisu ze strony Głównego Inspektora Sanitarnego w odniesieniu do zwolnienia z obowiązkowej kwarantanny, skierowanym do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Nie ma zatem ono charakteru indywidualnego - nie jest ukierunkowane w odniesieniu do adresata, który podlegałby obowiązkowej kwarantannie. Brak także wskazanemu wyjaśnieniu charakteru wiążącego. Ponadto GIS nie prowadził na skutek pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej postępowania jurysdykcyjnego. Zatem zaskarżone pismo nie stanowiło wiążącej interpretacji przepisów prawa, a jedynie wyjaśnienie wątpliwości interpretacyjnych. Dodać należy, że wspomniane rozporządzenie ustanawiało obowiązek odbycia kwarantanny po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej (§ 2 ust. 2 i 18 rozporządzenia). Jednak przewidywało również wyjątki od obowiązku odbywania kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej, enumeratywnie wymienione w § 3 ust. 1 i 2, w tym 3 ust. 2 pkt 5. W konsekwencji z mocy samego prawa istniał obowiązek odbycia kwarantanny, w przypadku braku wystąpienia wyjątków enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu. Co więcej, rozporządzenie nie uzależniało obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny z tytułu przekroczenia granicy RP od wydania decyzji, czy podjęcia innego aktu albo czynności przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Zatem GIS w przedmiocie nakładania obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny nie był organem właściwym, a rozporządzenie stanowiło, iż przekraczając granicę państwową wspomniane wyżej osoby są obowiązane udokumentować funkcjonariuszowi Straży Granicznej pobieranie nauki w Rzeczypospolitej Polskiej (§ 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Wobec powyższego podkreślić należy, że pismem z [...] stycznia 2021 r. nie dokonano powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa, a wyrażony w nim pogląd prawny nie był wiążącym. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji postanowienia.