V SA/Wa 2489/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w części postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Z., dalej "Skarżąca" jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "Dyrektor" lub "organ II instancji" nr [...] z dnia [...] września 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w W., dalej "Kierownik" lub "organ I instancji" z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Złożony wniosek kilkakrotnie korygowała. W dniu 9 lipca 2012 r. skarżąca złożyła korektę wniosku. Z treści wniosku wynikało, że Skarżąca wycofuje z płatności bezpośrednich działki rolne: AN, AO, U, I. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik umorzył postępowanie w sprawie przyznania Skarżącej jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działek rolnych AN, AO, U, I oraz przyznał płatność dla pozostałych działek wskazanych we wniosku w kwocie 14.690,23 zł w pomniejszonej wysokości o kwotę 1.847,01 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Pismem z dnia 29 lipca 2013 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazując, że w dniu 9 lipca 2012 nie wycofała wniosku, a jedynie złożyła jego korektę. Skarżąca zakwestionowała stwierdzone w toku kontroli powierzchnie działek AD, AJ, AK, AŁ, K, M, N, S, T, E i wniosła o ich weryfikacje oraz o przeprowadzenie ponownej kontroli, ponieważ poprzednia odbyła się bez udziału strony. Ponadto Skarżąca zakwestionowała ustalenia, co do działek rolnych E, AL, AŁ, wywiedzione z dowodów w postaci zdjęć z kontroli. Decyzją z dnia [...] września 2013r. Dyrektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji powołał przepisy Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217 ze zm.), przepisy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm.) oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), podzielając ustalenia faktyczne i konkluzje zawarte w uzasadnieniu decyzji Kierownika Biura ARiMR. Organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 do jednolitej płatności obszarowej Skarżąca zadeklarowała działki rolne o powierzchni 25,29 ha. W związku z wnioskiem o wycofanie działek AN, AO, U, I postępowanie w sprawie przyznania płatności do wycofanych działek rolnych zostało umorzone, a w konsekwencji kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej powierzchnia działek wyniosła 23,54 ha. W trakcie czynności kontrolnych na miejscu stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych AD, AJ, AK, AŁ, K, M, N, S, T, E wskazana we wniosku, jest mniejsza łącznie o 0,91 ha, a powierzchnia działki rolnej G jest mniejsza o 0,04 ha. W konsekwencji, w wyniku kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych wynosiła 22,59 ha i ta powierzchnia stanowiła podstawę do obliczenia początkowej kwoty jednolitej płatności obszarowej w wysokości 16.537,24 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych wskazanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną (różnica % wyniosła 4,2054), z uwagi na wniesienie zmiany do wniosku w dniu 11 czerwca 2012 r., a więc już po dniu 31 maja, tj. po przekroczeniu terminu na składanie zmian oraz ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów określonych w art. 24 i art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ odniósł się również do zastrzeżeń Skarżącej w zakresie ustaleń dotyczących działki rolnej E, polemizując z dokonaną przez Skarżącą interpretacją fotografii dokumentujących działki zgłoszone do płatności. Odnosząc się do żądania Skarżącej przeprowadzenia dodatkowej kontroli w jej obecności lub zaakceptowania przedstawionego stanu faktycznego oraz kwestionowania ustaleń inspektorów terenowych w zakresie działek rolnych: AD, AJ, AK, AL, AŁ, K, M, N, O, S, T, E wskazał, że Skarżąca została poinformowana telefonicznie o kontrolach, które zamierzano przeprowadzić w dniach 24 listopada 2012r., 26 listopada 2012r., 21 grudnia 2012r. oraz 18 stycznia 2013r. Organ II instancji nie uwzględnił żądania Strony, co do przeprowadzenia kontroli w jej obecności, bowiem żądanie to dotyczyło okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (raportami z czynności kontrolnych). W ocenie organów obu instancji kontrole w gospodarstwie wnioskodawcy zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym nie znaleziono podstaw do podważenia ich wiarygodności. W skardze z dnia 24 października 2013 r. Skarżąca zarzuciła organowi nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i odmowę jego zweryfikowania, poprzez przeprowadzenie powtórnej kontroli. Odnośnie odmówienia płatności ze względu na wskazanie we wniosku innej powierzchni obszaru niewykoszonego, niż w rzeczywistości pozostał niewykoszony wskazała, że postępowała zgodnie z założeniami programu pozostawienia obszaru niekoszonego co roku w innym miejscu, a restrykcyjne działania organu nie są uzasadnione. Zakwestionowała stanowisko organów, iż uczestniczyła w kontroli w terenie wyjaśniając, że zostały jej jedynie okazane dokumenty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145 §1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 §1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Strona wyjaśniła, że składając w dniu 9 lipca 2012 r. korektę wniosku, błędnie wypełniła tę korektę uzupełniając w części VIII wniosku kolumnę "Wycofanie działki rolnej/części działki rolnej". Należy zauważyć, że złożenie formularza wniosku na którym zaznaczyła, że jego celem jest korekta było skutkiem wezwania Skarżącej przez organ I instancji do usunięcia braków formalnych w zakresie działek rolnych AN, AO, U, I. Odpowiadając na wezwanie Skarżąca usunęła wskazane braki formalne, tj. określiła położenie działek rolnych AN i AO, wskazała powierzchnię działki rolnej U 0,27 ha oraz wskazała grupę upraw na działce rolnej I. Równocześnie z treści złożonego wniosku, jednoznacznie wynika, że Skarżąca wypełniła w części VIII wniosku kolumnę "Wycofanie działki rolnej/części działki rolnej", wskazując, że wycofanie dotyczy działek AN, AO, U, I. W takim stanie faktycznym organy administracji przyjęły złożone oświadczenie odczytując zgodnie z jego treścią, że Skarżąca wycofuje wskazane działki z programu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Fakt, iż Strona nie zaznaczyła, iż przedmiotowy wniosek stanowi wycofanie części wniosku pozostaje bez znaczenia, gdyż o charakterze wniosku (podania) nie stanowi jego tytuł lecz treść. Wobec prawidłowego wyinterpretowania przez organy administracji, iż Skarżąca złożyła oświadczenie o wycofaniu części działek z płatności organy właściwie przyjęły, że dalsze prowadzenie postępowania we wskazanym zakresie jest bezprzedmiotowe, co uzasadniło umorzenie postępowania w części dotyczącej cofniętych działek. Zarzuty Skarżącej dotyczące omówionych zagadnień nie są uzasadnione. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawach dotyczących przyznania płatności obszarowych ma charakter wnioskowy, co oznacza, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym we wniosku. Organ II instancji wyjaśnił, iż postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane, co oznacza, że oświadczenia woli wnioskodawcy i ewentualne korekty składane są na formularzu, którego treść jest ściśle określona w przepisach prawa. Zatem, wypełniając wniosek o przyznanie płatności obszarowych wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność. Ponadto Skarżąca wskazała w skardze, że zasadniczym powodem jej złożenia był fakt niezgodności stanu stwierdzonego w czasie kontroli ze stanem faktycznym. W jej ocenie istniejące niezgodności uzasadniały przeprowadzenie dodatkowej kontroli, której przeprowadzenie było tym bardziej wskazane, że Skarżąca nie brała udziału w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Organy prawidłowo zastosowały art. 77 i 80 kpa w związku z ustawą z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, regulującą zasady i tryb przyznawania płatności obszarowych. Dodać należy, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art. 1 Rozporządzeń Rady (WE) i Komisji (WE), które są stosowane bezpośrednio, w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich. Aktami tymi są odpowiednio: rozporządzenie Nr 73/2009 oraz rozporządzenie Nr 1122/2009. Według art. 3 ust.1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Należy wskazać, że art. 3 ust 2 ustawy o płatnościach istotnie, w stosunku do reguł określonych w kpa, modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe wskazuje, że to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania. Tym samym zarzut Skarżącej dotyczący braku informowania o przeprowadzanych czynnościach kontrolnych, braku pouczania Strony przez organ, a nawet zarzucany brak czujności organu, co do prawidłowości wypełniania wniosków, należy uznać za niezasadny. Ograniczenie stosowania pewnych zasad określonych przepisami kpa wynika z tego, że zasadnicze kwestie związane ze składaniem wniosków, wymogów, jakie muszą być spełnione przez wnioskodawców, terminy ich składania i tryb załatwiania przez Agencję regulowane są przez powołane rozporządzenie Nr 1122/2009 i częściowo przez ustawę o płatnościach bezpośrednich. W szczególności rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzania kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli. Uzupełniająco, kontroli dotyczą także przepisy art. 30-35 ustawy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Tym samym podkreślić należy, że udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. W ocenie Sądu Dyrektor zasadnie uznał, że negowanie wyników kontroli bez podania konkretnych dowodów na poparcie twierdzeń przeciwnych przez Skarżącą, nie mogło stanowić przeciwwagi dla konkretnych wyliczeń dokonanych w zaskarżonej decyzji i poprzedzanej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że konsekwencją uznania, iż stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego, a tym samym prawidłowe ustalenie kwoty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości na rok 2012. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a oddalił skargę.