V SA/Wa 2280/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), , Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P.R. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 września 2023 r. nr OR10-84024-OR1000251/23 w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P.R. 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi P.R.(dalej: "strona", "skarżący") jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja", "organ") z 15 września 2023 r. znak OR10-84024-OR1000251/23 o pozostawieniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. Zaskarżoną informację wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący złożył wniosek o objęcie wsparciem w ramach inwestycji koordynowanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, finansowanych ze środków planu rozwojowego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), w ramach naboru: Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A1.4.1.); Działania wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury – obszar wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększania odporności gospodarstw rolnych na kryzysy. W piśmie z 11 września 2023 r. organ poinformował skarżącego, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu. W uzasadnieniu Agencja podała, że w wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono, że wymaga on uzupełnienia i na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności związanym z częścią inwestycji A.1.4.1 Wymiana pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych, dalej: "Regulamin" do skarżącego zostało wysłane pismo z 3 lipca 2023 r. P-1/614, w którym wezwano m.in. do usunięcia z kosztów kwalifikowalnych usługi kotwiczenia silosu. 5 sierpnia 2023 r. skarżący złożył dokumenty będące uzupełnieniem wniosku. W wyniku weryfikacji uzupełnionego wniosku, w piśmie z 9 sierpnia 2023 r. P-1/614 wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących rozbieżności pomiędzy informacją zawartą w polu "syntetyczny opis przedsięwzięcia", gdzie był zapis "Termin realizacji przedsięwzięcia rozpocznie się 1 września 2023 r. i będzie nie dłuższy niż 1 czerwca 2024 r. Celem inwestycji jest zakup 3 nowych silosów z wyposażeniem jakim są zasuwy ręczne do każdego silosu. Również będzie wykonane kotwiczenie silosu z usługą transportową", a danymi ujętymi w planie finansowym, gdzie nie było ujętej usługi kotwiczenia. W złożonych kolejnych uzupełnieniach skarżący ponownie ujął w kosztach kwalifikowalnych usługę kotwiczenia silosu, co w ocenie organu stanowiło posadowienie silosu i było niezgodne z Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowana służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2023 r. poz. 820), dalej: "rozporządzenie" i Regulaminem. Organ zwrócił uwagę, że skarżący w oświadczeniu zawartym we wniosku potwierdził znajomość przepisów regulujących warunki otrzymania pomocy. W konkluzji Agencja jako przyczynę odmowy objęcia wsparciem wnioskowanego przedsięwzięcia podała zawarcie we wniosku o objęcie wsparciem kosztów związanych z posadowieniem silosu, wymienionych w § 6 ust. 4 rozporządzenia. Na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowną ocenę, organ w piśmie z 15 września 2024 r. poinformował o pozostawieniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 5 pkt. 4 Regulaminu wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia zawiera w szczególności: 1) wskazanie kryteriów wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6, z oceną których nie zgadza się wnioskodawca z uzasadnieniem lub 2) wskazanie nieprawidłowości lub błędów, które wystąpiły w procesie oceny przedsięwzięcia. Organ zwrócił uwagę, że Agencja odmówiła objęcia wsparciem wnioskowanego przedsięwzięcia z powodu uwzględnienia we wniosku o objęcie wsparciem kosztów związanych z posadowieniem silosu, wymienionych w § 6 ust. 4 rozporządzenia, natomiast zarzut skarżącego podniesiony we wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia dotyczy braku podstaw odmowy przyznania pomocy z powodu kosztu montażu, który nie przekracza 10 % inwestycji. W ocenie organu argumentacja strony zawarta we wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno w podstawie prawnej jak również u uzasadnieniu informacji z 11 września 2023 r. nie odnosił się do kosztu montażu, który przekracza 10% inwestycji, natomiast przyczyną odmowy pomocy było uwzględnienie w kosztach kwalifikowalnych kosztu posadowienia silosu, a nie błędne wydzielenie kosztów. W konkluzji organ podał, że na podstawie § 5 pkt 8 regulaminu w związku z § 6 ust. 4 pkt. 3 rozporządzenia, informuje o negatywnym wyniku ponownej oceny przedsięwzięcia. W skardze na informację z 15 września 2024 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej informacji w całości oraz zwrot kosztów sądowych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 15 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dale: "k.p.a."; 2. Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności inwestycja: A1.4.1. Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu część inwestycji: wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury obszar: wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy § 1. informacja o warunkach udzielania wsparcia pkt 4., 3. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności § 6. W piśmie z 16 stycznia 2024 r. do sprawy wstąpił pełnomocnik skarżącego, który podtrzymał zarzuty skargi oraz wskazał na naruszenie art. 14lza ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 1259), dalej: "ZPPR" w zw. z art. 14lze ust. 4 i 5 ZPPR oraz § 4 i 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności związanego z inwestycją A1.4.1. "Działania wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury – obszar: wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększania odporności gospodarstw rolnych na kryzysy", w ten sposób, że organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, podczas gdy wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia spełnia wymogi ustawowe oraz określone w Regulaminie, a zatem, że przedsięwzięcie skarżącego podlegało ponownej ocenie, zwłaszcza że organ w uzasadnieniu aktu wdaje się w polemikę z argumentami skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu lub czynności administracji publicznej pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oceniając zaskarżoną informację według powyższych kryteriów sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2021 r., poz. 1057, ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r.", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności oraz "Regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności Inwestycja: A1.4.1. Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu Część inwestycji: wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury Obszar: wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy". W Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" u.z.p.p.r. wskazano, że instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 3). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia zawiera w szczególności: 1) wskazanie kryteriów wyboru przedsięwzięcia, z których oceną podmiot, o którym mowa w ust. 1, się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem lub 2) wskazanie nieprawidłowości lub błędów, które wystąpiły w procesie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 3). W przypadku wniesienia wniosku po terminie lub niespełniającego wymogów, o których mowa w regulaminie wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, instytucja odpowiedzialna za przeprowadzenie ponownej oceny przedsięwzięcia pozostawia wniosek o ponowną ocenę bez rozpatrzenia, o czym informuje podmiot, o którym mowa w ust. 1, pouczając go o możliwości wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 4). Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej: "p.p.s.a.". W zakresie inwestycji A1.4.1. "Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu" objętej Krajowym Planem Odbudowy i Zwiększenia Odporności – podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja (§ 1 i 10 rozporządzenia), która działa zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przytoczone przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach Regulaminu m.in. w § 5 ust. 4 i 5 będących w zasadzie powtórzeniem treści zawartych w art. 14lze ust. 3 i 4 u.z.p.p.r. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał nieprawidłowej oceny złożonego przez stronę wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, uznając, że nie spełnia on wymogów określonych w § 5 ust. 4 Regulaminu i art. 14lze ust. 3 u.z.p.p.r., wobec podniesienia przez stronę zarzutów dotyczących kryterium, które w ocenie organu nie było przedmiotem jego negatywnej oceny. Okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie strona nie zakwestionowała wprost wykluczenia przez organ wniosku o wsparcie z możliwości dofinansowania z tego powodu, że zawarto w nim koszty niekwalifikowalne, wymienione w § 6 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do uznania, że wniosek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia nie zawiera obligatoryjnych elementów określonych w § 5 ust. 4 Regulaminu i art. 14lze ust. 3 u.z.p.p.r., wobec wskazania przez stronę w tym wniosku w sposób pośredni na błędną ocenę organu w tym zakresie. Wnikliwa analiza treści wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia prowadzi do konstatacji, że w istocie strona kwestionuje zakwalifikowanie przez organ ujętych we wniosku o wsparcie kosztów usługi kotwiczenia silosu jako kosztów posadowienia silosa wymienionych w § 6 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia jako koszty, których nie zalicza się do kosztów kwalifikowalnych. Według strony ujęte we wniosku o wsparcie koszty usługi kotwiczenia silosu należy traktować jako koszty montażu silosa, wymienione w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jako koszty kwalifikowalne w zakresie nieprzekraczającym 10% kosztów kwalifikowanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W tych okolicznościach faktycznych należy uznać, że strona, zarzucając we wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia błędną kwalifikację przez organ części kosztów inwestycji jako niekwalifikowalne koszty posadowienia silosa, podczas gdy w ocenie strony są to kwalifikowalne koszty montażu silosa, zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 2 Regulaminu i art. 14lze ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. wskazała nieprawidłowości błędy, które w jej ocenie wystąpiły w procesie oceny przedsięwzięcia. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia na podstawie § 5 ust. 5 Regulaminu i art. 14lze ust. 4 u.z.p.p.r. Przy ponownym rozparzeniu sprawy Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, mając na uwadze, że stosownie do art. 14lza ust. 3 u.z.p.p.r. instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części. Agencja powinna więc w pierwszej kolejności ustalić treść użytego w § 6 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia pojęcia posadowienia silosa oraz użytego w § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia pojęcia montażu silosa w oparciu o przepisy prawa budowlanego i normy technicznobudowlane regulujące wznoszenie tego typu budowli, wobec braku normatywnych definicji tych pojęć na gruncie rozporządzenia. Następnie w oparciu o przedstawioną przez stronę dokumentację technicznobudowlaną organ powinien ustalić rzeczywisty charakter zawartych we wniosku o wsparcie kosztów usługi kotwienia silosa i dokonać ich kwalifikacji prawnej według § 6 rozporządzenia Wobec powyższego, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r., sąd stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów ten obejmuje: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa 17 zł.