V SA/Wa 203/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Żurawska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić [...] sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zarejestrowanego w rejestrze opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 grudnia 2022 r. pod pozycją 45485.

"[...]" sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M., numer KRS [...] (dalej: "spółka", "strona", "skarżąca") wniosła skargę, doprecyzowaną pismem z dnia 21 września 2023 r., na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie. Pismo to zatytułowane "Decyzja w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej" zostało wydane w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej, w związku ze złożonym oświadczeniem o rozliczeniu subwencji finansowej. W jego treści wskazano, że wartość zwolnienia z obowiązku zwrotu części subwencji finansowej wynosi 437 500,00 PLN. Wartość subwencji finansowej pozostająca do spłaty wynosi 0,00 PLN. Jednocześnie wskazano, że beneficjent zobowiązany jest do spłaty subwencji zgodnie z umową subwencji finansowej oraz regulaminem programu, jeżeli wskazana w decyzji wartość subwencji finansowej podlegającej zwrotowi wynosi więcej niż 0 PLN. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego pisma w części w której nie została spółce przyznana należna subwencja. W odpowiedzi na skargę Polski Fundusz Rozwoju S.A. w Warszawie (dalej także jako: "Fundusz", "PFR") wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie skargi, jak też o zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Funduszu skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego i jako taka winna zostać odrzucona. Wskazano, że stosunek prawny łączący Fundusz z beneficjentami programu ma charakter cywilnoprawny. Niezależnie od powyższego, zdaniem Funduszu, prawidłowo rozliczono subwencję dla strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służą zażalenia albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę do co istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b/ opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści § 2a art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. A nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 p.p.s.a.). Kwestia dopuszczalności skargi na "decyzję" Funduszu w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej była już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z 27.07.2023 r. I GSK 693/23, postanowienie NSA z 24.11.2022 r. I GSK 1625/22, postanowienie NSA z 14.10.2022 r. I GSK 1443/22) wskazywano, że w tego typu sprawach, Polski Fundusz Rozwoju S.A. nie posiada kompetencji do podejmowania czynności o charakterze władczym, a w konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. Podejmowanie przez Fundusz "decyzji" w przedmiocie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji następuje w reżimie cywilnoprawnym, związanym z umownym uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem, nie zaś w oparciu o przepisy prawa administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z 31.01.2023r. V SA/Wa 2793/22). Zdaniem Sądu, działanie polegające na zwolnieniu spółki z obowiązku zwrotu subwencji finansowej nie może zostać zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., albowiem nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 1 ww. ustawy, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Zgodnie zaś z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Uwzględniając zatem postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. należy dojść do wniosku, że Fundusz nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1103) – tak: NSA w postanowieniu I GSK 1625/22. Przepis art. 12 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.). Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu PFR może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi". Nadto zwrócić należy uwagę na treść art. 21a ww. ustawy, zgodnie z którym Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych (ust. 1). Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b ww. ustawy w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez PFR możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym. Na podstawie art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei, koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały). W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie I GSK 693/23, że w tej sytuacji mamy do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Powyższe nie oznacza jednak, że doszło do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują Funduszowi kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. Zauważyć również należy, że z § 11 ust. 10 regulaminu wynika, że zawarcie przez Beneficjenta Umowy Subwencji Finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania Subwencji Finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez Beneficjenta Warunków Programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF Subwencji Finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia przez Beneficjenta wszystkich warunków programowych. Z § 12 ust. 3 regulaminu wynika, że decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (II) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez Beneficjenta Warunków Programowych na podstawie oświadczeń wiedzy Beneficjenta zawartych w umowie Subwencji Finansowej i danych oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. A zatem zaskarżona w sprawie "decyzja" została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy subwencji finansowej. W konsekwencji stwierdzić należy, że Fundusz nie posiada kompetencji do podejmowania czynności o charakterze władczym, a w konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. Podsumowując, w stanie faktycznym sprawy stosunek między Funduszem a przedsiębiorcą ma charakter zobowiązaniowy. Brakuje w tym zakresie władczego charakteru działania Funduszu. Fakt, że źródłem udzielanego przedsiębiorcom wsparcia jest program rządowy, nie zmienia tego, że realizowany jest on przez spółkę prawa handlowego, w formach charakterystycznych dla cywilno-prawnej metody regulacji stosunku prawnego stron. Skoro więc rozstrzygnięcie Funduszu ma swoje źródło w umowie oraz stanowiącym jej część regulaminie ubiegania się o udział w programie, a działaniu Funduszu nie można przypisać działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych, to nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z działalnością administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Nadto dodać należy, że pismo stanowiące przedmiot skargi w sprawie nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż działanie Funduszu w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej nie ma charakteru publicznoprawnego. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o odrzuceniu skargi. Przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W myśl § 2 cyt. przepisu postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Dlatego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.