V SA/Wa 1905/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu T. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... sierpnia 2017 r. Nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej do zwrotu kwoty 467.369,50 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt siedem tysięcy trzysta sześćdziesiąt dziewięć złotych i pięćdziesiąt groszy).

Powiat [...] zawarł w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą zaskarżył w zakresie zobowiązania do zwrotu oświatowej subwencji ogólnej w kwocie 467.369,50 zł. Uzasadniając wniosek podniesiono, iż Powiat zdecydował zwrócić kwotę 804.232 zł tytułem nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, natomiast wykonanie decyzji w zakresie zwrotu pozostałej części (467.369,50 zł) pociągnie za sobą negatywne skutki w postaci zachwiania płynności finansowej i doprowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano ponadto, iż trudna sytuacja finansowa Powiatu rozpoczęła się w latach 2012 - 2013 kiedy to wysoki poziom długu publicznego oraz harmonogram jego spłat zaczął zagrażać jego bieżącej działalności. Zaznaczono przy tym, iż projekt budżetu i wieloletnia prognoza na rok 2015 nie uzyskały pozytywnej opinii RIO między innymi ze względu na zbyt wysokie obciążenie budżetu spłatami rat zaciągniętych kredytów oraz niską nadwyżkę między dochodami bieżącymi powiększonymi o dochodu ze sprzedaży majątku a wydatkami bieżącymi z lat ubiegłych, co doprowadziło do konieczności przygotowania programu naprawczego na lata 2015 - 2017 (który powinien naprawić bieżące wskaźniki ekonomiczne) i doprowadzić do uzyskania poprawy finansów powiatowych). W tym celu Rada Powiatu [...] w dniu [...].02.2015 roku, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Programu Naprawczego - prezentująca szereg rozwiązań i przedsięwzięć w wielu obszarach, przewidywanych do wdrożenia na przestrzeni lat 2015-2017. Jednocześnie Powiat przedstawił zadania własne, które są obecnie realizowane, wskazując na kwoty jakie będzie zobowiązany wpłacić tytułem środków własnych. Do wniosku Powiat dołączył szereg dokumentów na potwierdzenie swojej sytuacji finansowej m. in. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Programu Naprawczego obejmujący okres lat 2015-2017 oraz uchwałę budżetową na rok 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Złożony w niniejszej sprawie wniosek zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. W niniejszej sprawie Powiat został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.271.601,00 zł, z tym że zaskarżył decyzję w części zobowiązującej do zwrotu kwoty 467.369,50 zł. Należało zatem stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją w całości, a więc również w zakresie objętym skargą może spowodować problemy Powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw, skoro przewyższa ona znacznie wysokość rezerwy ogólnej i celowej na rok 2017. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty w całości mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty mógłby spowodować zachwianie płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na Powiacie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Środki przewidziane w budżecie mają – zgodnie z nim – zostać wydane na realizację funkcji Powiatu, w tym na realizację celów na rzecz mieszkańców. Wykonanie decyzji może więc spowodować brak środków na realizację działań Powiatu, a w konsekwencji spowodować szkodę nie tylko jednostce samorządu terytorialnego, lecz również mieszkańcom (por. postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GZ 440/14; postanowienie NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2545/15). Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu, wnioskujący o wstrzymanie Powiat wykazał, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie Powiatu ludności. Konieczne bowiem będzie sięgnięcie przez Powiat do środków zgromadzonych na inne cele, bądź pozyskanie pieniędzy z zewnętrznych źródeł finansowania, co byłoby znacznie utrudnione z uwagi na istniejące już zadłużenie Powiatu oraz wdrożony program naprawczy. W konsekwencji powyższych działań mogłoby dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Potrzeba ochrony tymczasowej skarżącego Powiatu przez wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji jest więc konieczna z uwagi na wykazane powyżej ryzyko. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniosek zasługuje na uwzględnienie, gdyż jego uzasadnienie w sposób jasny i przejrzysty przedstawia argumenty pozwalające na jego pozytywne rozpatrzenie, co znajduje również swój wyraz w dołączonej do wniosku dokumentacji obrazującej sytuację finansową Powiatu. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.