V SA/Wa 1779/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 p o s t a n a w i a: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Powiat S. (dalej jako: "Skarżący" lub "Powiat"), złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższy wniosek wskazano, że natychmiastowy zwrot spornej kwoty 1.370,257 zł spowoduje zakłócenia w finansach Powiatu, a tym samym konieczność wprowadzenia zmian w budżecie i dokonania przesunięć środków, co mogłoby spowodować zmniejszenie środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych na rzecz mieszkańców, a w perspektywie - ograniczenie wykonywania zadań. Zdaniem wnioskodawcy, spowodowałoby to trudne do odwrócenia skutki i szkodę w postaci niemożności dysponowania własnymi środkami. Dodał, że środki uzyskane w ramach subwencji ogólnej zostały w całości wykorzystane na potrzeby osób, dla których były przeznaczone. Autor wniosku jest przekonany, że wszczęcie egzekucji w celu wyegzekwowania przedmiotowego zobowiązania grozi wyrządzeniem Skarżącemu znacznej szkody. Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] Minister Rozwoju i Finansów odmówił Skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy strona skarżąca w sposób przekonujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy owe przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszym przypadku została objęta decyzja, którą zobowiązano Skarżącego do zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wys. 1.370,257 zł. Zdaniem Sądu, akt ten jest rozstrzygnięciem wymagającym ze strony skarżącej powinnego zachowania, polegającego na zwrocie ww. kwoty. Wobec tego Sąd przyjął, że przedmiot wniosku o wstrzymanie nadaje się do wykonania, a zatem skarżący mógł wnieść o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wniosek Powiatu jest zasadny. Analiza dokumentacji finansowej Powiatu znajdującej się w aktach administracyjnych (na kartach 56 -72) w powiązaniu z wyjaśnieniami Skarżącego pozwalały na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 1.370,257 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. Na uwagę zasługuje również fakt, iż Powiat zobowiązany jest do spłaty długoterminowych kredytów i pożyczek w wysokości 21 583 402,00 zł (na koniec II kwartału 2017 r.). Analiza danych za lata 2013-2016, wskazuje na rosnące w tym okresie zadłużenie Powiatu S. - wskaźnik zadłużenia w tych latach to odpowiednio: 25,5%, 26,3%, 28,7% i 29,4%. Jednocześnie w tym okresie widoczne są też należności odpowiednio: kwoty w tys. zł - 3 065, 1 033, 738 i 1 360. Na koniec II kwartału 2017 r. należności ogółem opiewały na kwotę 4 293 024,49 zł, w tym należności wymagalne - na kwotę 395 153,76 zł. Mając na uwadze również pozostałe zobowiązania finansowe Skarżącego zgodzić się należy ze stroną, że zapłata zobowiązania z tytułu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. może ograniczyć wykonywanie zadań należących do kompetencji Powiatu, jak również spowodować szkodę w postaci niemożności dysponowania własnymi środkami przeznaczonymi na realizację zadań publicznych na rzecz społeczności lokalnej. Z dokumentacji finansowej wynika, co prawda, że dochody ogółem zostały zaplanowane na rok bieżący w kwocie 77 280 935,00 zł, a wydatki ogółem w kwocie 76 697 533,00 zł, jednak Skarżąca jako jednostka samorządu terytorialnego ma ograniczoną samodzielność tak wydatkową jak i dochodową, co przekłada się, na możliwość powstania perturbacji, czy istotnych komplikacji w realizacji jej szeroko rozumianego planu budżetowego w przypadku wystąpienia nieplanowanych lub nieprzewidzianych wydatków. Sąd przy tym miał na względzie, że Skarżący jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową, a zatem jego swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (por. postanowienia NSA z 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 72/13). Wobec ww. specyfiki skarżącego, oraz oświadczenia, iż poniesienie kolejnych nieprzewidzianych kosztów spowodowałoby zagrożenie w zakresie prawidłowej realizacji zadań Powiatu, Sąd uznał, że obowiązek natychmiastowego uregulowania tej kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach skarżącego, a w konsekwencji zachwianie jego płynności finansowej, nie wspominając już o skutkach społecznych. Zatem zdaniem Sądu wykonanie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów może doprowadzić zatem do powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty możliwości realizacji zadań publicznoprawnych nałożonych na Skarżącego, który jest jednostką samorządu terytorialnego. Podsumowując Sąd uznał, że Skarżący uprawdopodobnił, że wykonanie skarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W związku z powyższym, w oparciu art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.