V SA/Wa 1242/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Asesor WSA - Dorota Brzozowska, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, , - Magdalena Walkowiak, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 marca 2022 r. nr POD.503.75.2022.SK.2 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 17 lutego 2022 r. nr PORZII.504.2.2018.DPA.5 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] sp. z o.o. w P. kwotę 13.317 złotych (słownie: trzynaście tysięcy trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi spółki [...] sp. o.o. w [...] (dalej: spółka lub skarżąca) jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 25 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję GIF z 17 lutego 2022 r., o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej za prowadzenie apteki bez wymaganego zezwolenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: WIF) decyzją z 7 grudnia 1993 r. udzielił A. C. i H. S., prowadzącym działalność gospodarczą na podstawie umowy spółki cywilnej "[...]", koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu [...], położonej w [...], [...], [...] (dalej: [...]). Koncesja (zezwolenie) to zostało następnie trzykrotnie zmienione decyzjami WIF z 8 czerwca 1998 r., 26 listopada 2003 r. i 16 marca 2015 r. z uwagi na formę działalności, nazwy apteki i firmy podmiotu. Przyjmując nazwę Apteki "[...]" i firmę podmiotu "[...]" [...]sp. j. WIF decyzją z 18 listopada 2015 r., odmówił zmiany ww. zezwolenia z 7 grudnia 1993 r. na prowadzenie Apteki poprzez zastąpienie: "[...]" [...]sp. j. w [...] (spółka przejmowana), wyrazami: [...] sp. z o.o., ul. [...], [...] (spółka przejmująca). GIF decyzją z 27 października 2016 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję WIF z 18 listopada 2015 r. Skarga spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) na decyzję GIF została przez nią cofnięta, a postępowanie umorzone postanowieniem WSA z 20 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 46/17. W międzyczasie, tj. 25 listopada 2016 r. organ przeprowadził kontrolę doraźną w Aptece, w trakcie której ustalono, że Apteka funkcjonuje, prowadzi ekspozycję produktów leczniczych dla pacjentów. Pracuje w składzie dwuosobowego personelu farmaceutycznego. Była prowadzona na rzecz skarżącej spółki w oparciu o zezwolenie wydane dla "[...]: [...]sp. j. w [...]. Powyższe skutkowało wszczęciem przez GIF, zawiadomieniem z 17 września 2018 r., postępowania w niniejszej sprawie. W trakcie postępowania spółka utrzymywała, że nie prowadziła Apteki bez zezwolenia. Wskazywała, że w wyniku połączenia spółek "[...]" [...]sp. j. z [...] sp. z o.o., w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ksh, wpisanego do KRS [...] października 2015 r., koncesja na prowadzenie Apteki przeszła na spółkę przejmującą. Podnosiła także, że złożyła wniosek o zmianę zezwolenia, który został negatywnie rozpoznany przez GIF, a następnie 13 lutego 2017 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki. WIF decyzją z 31 marca 2017 r. wygasił zezwolenie. Ponadto WIF, zgodnie z wnioskiem spółki, wydał decyzję z 27 marca 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" w [...], [...], [...], zezwolenie nr [...]. Na wezwanie organu, spółka poinformowała, że łączny obrót w Aptece od października 2015 r. do końca marca 2017 r. wyniósł 2.374.423,64 zł. GIF decyzją z 17 lutego 2022 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 250.000 zł za prowadzenie w [...]na [...], [...] apteki ogólnodostępnej bez wymaganego prawem zezwolenia w okresie od 1 października 2015 r. do 27 marca 2017 r. W wyniku wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, GIF decyzją z 25 marca 2022 r. – wydaną na podstawie art. 99 ust. 1, art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 127d ust. 1 i 3, ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977, ze zm.; dalej: upf), art. 127 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 upf (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211) w zw. z art. 1 pkt 12 i art. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 959) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: kpa) – utrzymał w mocy własną decyzję z 27 lutego 2022 r. W uzasadnieniu decyzji GIF wskazał, że zgodnie z art. 127 ust. 1 pkt 2 upf – karze pieniężnej podlega ten kto bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom wykonuje działalność w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej. W myśl ust. 2 – karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza się w wysokości do 500.000 zł, uwzględniając okoliczności oraz zakres naruszenia przepisów ustawy. Następnie GIF przypominając stan faktyczny sprawy podkreślił, że w wyniku połączenia spółek nie doszło do przejścia koncesji z 7 grudnia 1993 r. na prowadzenie Apteki ze spółki przejmowanej "[...]" [...]sp. j. na spółkę przejmującą [...] sp. z o.o. z uwagi na regulację zawartą w art. 618 ksh, który ogranicza zasadę sukcesji uniwersalnej w przypadku połączenia spółek jedynie do koncesji przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy. Przejęcie koncesji, ulg, czy zezwoleń przyznanych przed 1 stycznia 2001 r. jest możliwe wówczas, jeżeli dotychczasowe przepisy przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. GIF za niezasadne uznał twierdzenia spółki, że dopiero od 31 marca 2017 r., tj. wygaśnięcia zezwolenia z 1993 r. można byłoby mówić o prowadzeniu Apteki bez zezwolenia, co jednak nie miało miejsca z uwagi na uzyskanie nowego zezwolenia. Ponadto GIF nie uwzględnił argumentacji spółki, że początkowy moment, w którym Apteka była prowadzona bez zezwolenia powinna stanowić data doręczenia spółce decyzji GIF z 27 października 2016 r. o odmowie zmiany zezwolenia lub data zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze jej skargi na ww. decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia tj. 20 stycznia 2017 r. Zdaniem GIF przedział czasowy prowadzenia Apteki bez zezwolenia przez spółkę powinien obejmować okres od dokonania połączenia spółek przez przejęcie do uzyskania nowego zezwolenia wydanego na rzecz strony, tj. od 1 października 2015 r. do 27 marca 2017 r. W zakresie zarzutu spółki co do przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, GIF wskazał, że zgodnie z art. 189g § 1 kpa – administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przy czym GIF zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374; dalej: ustawa covidowa), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W dniu 16 maja 2020 r. wszedł w życie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz. U. poz. 875), który uchylił ww. art. 15zzr. Zgodnie ze wskazanymi przepisami bieg terminów (w tym terminu przedawnienia) został zawieszony od 31 marca do 23 maja 2020 r. W konsekwencji okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia wynosi 54 dni. GIF wskazał także, że termin początkowy pięcioletniego terminu z art. 189g § 1 kpa rozpoczyna się od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przy delikcie trwałym, tj. delikcie polegającym na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem, momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy, zatem bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od momentu ustania stanu niezgodnego z prawem. Z uwagi na powyższe GIF uznał, że ostatnim dniem trwania naruszenia był 27 marca 2017 r. i od tego dnia należy liczyć termin przedawnienia. Uwzględniając okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia, o którym mowa powyżej, pięcioletni termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej upływa 20 maja 2022 r. Zatem decyzja pierwszej instancji GIF z 17 lutego 2022 r., została wydana przed upływem ustawowego terminu przedawnienia określonego w art. 189g § 1 kpa. W zakresie ustalenia wysokości wymiaru kary pieniężnej (250.000 zł), GIF wyjaśnił, że wziął pod uwagę następujące okoliczności: - górną wysokość przedmiotowej sankcji (500.000 zł); - stwierdzone naruszenie w postaci prowadzenia apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia stanowi jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne i ma bezpośredni wpływ na życie i zdrowie pacjentów; - okres naruszenia był znaczny, wynosił półtora roku i nie miał charakteru incydentalnego; - spółka była świadoma, że na prowadzenie działalności w zakresie obrotu detalicznego produktami leczniczymi wymagane jest stosowne zezwolenie, bowiem występowała o zmianę zezwolenia z 7 grudnia 1993 r. i uzyskała decyzję odmowną, a następnie wystąpiła o wydanie zezwolenia; - spółka nie była uprzednio ukarana za prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia; - obrót spółki wygenerowany w związku z działalnością Apteki za sporny okres. Z uwagi na podaną argumentacją GIF uznał nałożoną karę pieniężną za uzasadnioną i zgodną z dyrektywami wymiaru kary zawartymi w art. 127 ust. 2 upf. Kara bowiem w wysokości zbliżonej do średniej kwoty obrotu wygenerowanego z działalności Apteki za okres dwóch miesięcy spełnia funkcję ochronną w stosunku do porządku administracyjnego, funkcję prewencyjną i gwarancyjną, ale także restytucyjną i represyjną. Spółka ww. decyzję GIF z 25 marca 2022 r. zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego na podstawie którego wydano decyzje obu instancji; błędy w ustaleniu stanu faktycznego dotyczyły błędnego ustaleniem przedziału czasowego, w którym spółka prowadziła Aptekę bez zezwolenia oraz okoliczności, w jakich w tym okresie spółka prowadziła Aptekę; 2) art. 8 kpa, poprzez nieprzyczynienie się przez GIF do starannego i zgodnego z ww. wskazanymi przepisami kpa ustalenia stanu faktycznego sprawy, co podważa zaufanie obywateli do tych organów; 3) art. 77 § 1 w zw. z § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, to jest niewydawanie w toku postępowania prowadzonego przez GIF w pierwszej instancji jak i w drugiej instancji (w związku z wnioskiem spółki o ponowne rozpoznanie sprawy) postanowień dowodowych; 4) art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami, i to w zakresie postępowania zakończonego decyzją 1 jak i decyzją 2, i to mimo wyraźnych wniosków kierowanych przez skarżącą; 5) art. 80 kpa, poprzez nieodniesienie się do wszystkich dowodów/materiału dowodowego ustalonego w sprawie, to jest poprzez pominięcie: a) faktu wydania przez WIF 31 marca 2017 r. decyzji w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki; b) okoliczności prowadzenia przez spółkę Apteki w okresie od 1 października 2015 r. do 17 marca 2017 r. szczegółowo wskazane w pkt 1.3 uzasadnienia skargi; c) art. 81a kpa, poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości, co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej, w zakresie przedziału czasowego, w którym spółka prowadziła Aptekę bez zezwolenia; d) art. 7a § 1 kpa, poprzez jego, niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych w zakresie interpretowania art. 127 ust. 1 upf na korzyść skarżącej; e) art. 189g § 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; f) art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej oraz art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, polegające na przyjęciu, że przepisy te (analizowane łącznie) zawiesiły bieg terminu przedawnienia karalności wskazany w art. 189g § 1 kpa; g) art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji obu instancji faktów, które GIF uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 127 w zw. z art. 99 ust. 2 oraz art. 104 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 upf, poprzez przyjęcie niewłaściwego (niezgodnego z powołanymi przepisami) momentu wygaśnięcia zezwolenia, a tym samym momentu, od którego Apteka prowadzona była bez zezwolenia; 2) art. 127 ust. 2 upf, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz ewentualnego zakresu naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego i ustalenie kary pieniężnej w wysokości 250.000 zł. Z uwagi na powyższe spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez WIF nr WIFPON.85200.15.2017, na okoliczność uzależniania wydania nowego zezwolenia na prowadzenia Apteki od prawomocnego zakończenia postępowania w zakresie skargi na decyzję GIF (decyzja z 27 października 2016 r., znak: GIF-P-L-0740/555-3/EF/15) i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa), Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd podkreśla również to, że wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, jednak – na mocy art. 134 ppsa – nie są związane zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty spółki okazały się uzasadnione. Spór w sprawie sprowadza się oceny, czy na skarżącą została prawidłowa nałożona przez GIF kara pieniężna w wysokości 250.000 zł za prowadzenie w [...]na [...], [...] Apteki ogólnodostępnej bez wymaganego prawem zezwolenia od 1 października 2015 r. do 27 marca 2017 r. Skarżąca nieprawidłowości działania GIF w sprawie upatruje w kilku postaciach. W ramach naruszenia przepisów postępowania zarzuca nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i pozbawienie jej uprawnień procesowych (art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 kpa) oraz błędnego obliczenia terminu przedawnienia (art. 189a § 1 kpa i art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej). Z kolei naruszenia przepisów materialnych upatruje w naruszeniu art. 127 w zw. z art. 99 ust. 2 oraz art. 104 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 upf, poprzez przyjęcie niewłaściwego momentu, od którego Apteka prowadzona była bez zezwolenia oraz art. 127 ust. 2 upf, poprzez ustalenie kary pieniężnej w wysokości 250.000 zł. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie okresu prowadzenia Apteki bez zezwolenia, Sąd uznaje je za chybione. Przede wszystkim przypomnieć należy, że sama kwestia sporu co do tego, że połączenie spółek "[...]" J[...] (spółka przejmowa) ze spółkę przejmującą [...] sp. z o.o. nie spowodowało przejścia koncesji z 7 grudnia 1993 r. na prowadzenie Apteki, została rozstrzygnięta decyzjami WIF z 18 listopada 2015 r. i GIF z 27 października 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia. Zakończone prawomocnie postanowieniem WSA z 20 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 46/17. Przy czym pamiętać należy – co będzie istotne w kontekście nałożenia kary pieniężnej – że samo zagadnienie zmiany zezwolenia w takim stanie faktycznym i prawnym, jak w rozpoznawanej sprawie, nie była oczywista. Bowiem w orzecznictwie zapadły różne rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (por. wyroki WSA z 22 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2545/16 i NSA z 5 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 3187/17 a także wyroki NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GSK 3523/17 i z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2066/13; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Można rzec, że dopiero od 2020 r. ostateczna linia orzecznicza w tym przedmiocie została ukształtowana, a więc skarżąca występując z wnioskiem o zmianę zezwolenia na prowadzenie Apteki w 2015 r. takiej wiedzy nie mogła posiadać. Wracając do kwestii okresu działania Apteki bez zezwolenia na jej prowadzenie, Sąd podziela w tym zakresie ustalenia organów. Tak więc przedział czasowy prowadzenia Apteki bez zezwolenia obejmuje okres od dokonania połączenia spółek przez przejęcie do uzyskania nowego zezwolenia wydanego na rzecz skarżącej. Wpisanie przejęcia "[...]" [...] s.j. do KRS nastąpiło [...] października 2015 r., a WIF decyzją z 27 marca 2017 r. wydał skarżącej spółce decyzję w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej "[...]" w [...], [...], [...], zezwolenie nr [...]. W rezultacie należy uznać, tak jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, że Apteka była prowadzona bez zezwolenia od 1 października 2015 r. do 27 marca 2017 r. Sąd jednocześnie stwierdza, że bez znaczenia dla prawidłowości określenia czasu prowadzenia Apteki bez zezwolenia ma argument skarżącej, że uzyskała ona decyzję z 31 marca 2017 r. o wygaszeniu zezwolenia z 7 grudnia 1993 r. Wskazać bowiem należy, że decyzja WIF wydawana na podstawie art. 104 ust. 2 upf ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, że doszło do wygaśnięcia zezwolenia w chwili ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia. Zatem w przypadku, gdy wygaśnięcie zezwolenia związane jest z faktem rezygnacji z prowadzonej działalności, data wygaśnięcia zezwolenia może i powinna wynikać z niewątpliwego oświadczenia podmiotu prowadzącego aptekę lub innego pewnego dowodu. Przy czym wskazać należy, że skoro skarżąca spółka nie mogła prowadzić spornej Apteki na podstawie zezwolenia z 7 grudnia 1993 r., ponieważ – jak wynika ze sprawy w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia – nie przejęła tego zezwolenia. To decyzja o wygaśnięciu tego zezwolenia pozostawała bez wpływu na kwestię prowadzenia Apteki bez zezwolenia. Jest to pewnego rodzaju brak konsekwencji organu, ale nie mający wpływu na prawidłowość ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, a jedynie mogąca mieć wpływ na kwestię wymiaru kary pieniężnej. W tej sytuacji równocześnie Sąd uznaje za chybiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 127 w zw. z art. 99 ust. 2 i art. 104 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 upf, poprzez przyjęcie niewłaściwego momentu wygaśnięcia zezwolenia. Sąd za niemające istotnego wpływu na wynik postępowania uznaje zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 kpa, poprzez brak zapewnienia spółce zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy jak i kwestii wniosków dowodowych skarżącej. Podkreślić należy, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1099/18). W rozpoznawanej sprawie kwestia okresu prowadzenia Apteki bez zezwolenia została w sposób jasny wyjaśniona, a brak dodatkowego umożliwienia spółce zapoznania się z aktami sprawy nie jest naruszeniem, które mogłoby cokolwiek zmienić w omawianym zakresie. Z kolej w zakresie wniosków dowodowych skarżącej, w zaskarżonej decyzji GIF trafnie wskazał, że wnioski spółki zmierzały głównie do przyjęcia odmiennych ustaleń w zakresie przedziału czasowego prowadzenia Apteki bez zezwolenia, a co zostało wykazane i nie budzi wątpliwości w świetle akt sprawy. Zatem w tym zakresie prawidłowo uznano, że przedmiotem zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych nie są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a w konsekwencji wnioski te nie podlegają uwzględnieniu zgodnie z art. 78 § 1 kpa. Reasumując powyższe, Sąd stwierdza, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia czasu prowadzenia Apteki bez zezwolenia nie są usprawiedliwione. Kolejny zarzut dotyczy tego, czy zaskarżona decyzja nie zapadła w warunkach przedawnienia. Zgodnie z art. 189g § 1 kpa – administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Termin początkowy wskazanego pięcioletniego terminu rozpoczyna się od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przy delikcie trwałym (terminologia zaczerpnięta z Hanna Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II; pub. WKP 2019), tj. delikcie polegającym na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem, momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy, a z takim deliktem mamy do czynienia w niniejszej sprawie (przyjmując, że spółka prowadziła Aptekę bez zezwolenia). W przypadku naruszeń jednorazowych polegających na działaniu czas działania jest czasem naruszenia prawa (niedopełnienia obowiązku, naruszenia zakazu), od którego biegnie termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (karalności). Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie prawa polegające na zaniechaniu biegnie od czasu zakończenia zachowania, a zatem od ostatniego dnia, w którym należało dokonać zaniechanego działania (zob. M. Bojarski, J. Giezek, Z. Sienkiewicz, Prawo karne materialne. Część ogólna i szczególna, red. M. Bojarski, Warszawa 2010, s. 404). Z powyższego wynika, że przed upływem terminu określonego w art. 189g § 1 kpa (5 lat) należało doręczyć skarżącej decyzję ostateczną organu odwoławczego. Decyzja bowiem w przedmiocie nałożenia kary ma charakter kształtujący obowiązki strony, jest więc aktem o charakterze konstytutywnym (a nie deklaratywnym), a przez to do czasu doręczenia stronie decyzji ostatecznej nie ciąży na niej żaden obowiązek. Aby przedawnienie nie nastąpiło termin, w tym wypadku 5 lat, powinien być zachowany zarówno w momencie podjęcia decyzji, tj. jej formalnego podjęcia, jak i doręczenia decyzji, to jest w momencie zakomunikowania stronie. Przy czym w rozpoznawanej sprawie, do liczenia biegu terminu przedawnienia zastosowanie znajduje również art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej, w myśl którego – w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższa regulacja została dodana do ustawy covidowej, na mocy art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, która weszła w życie, w tymże zakresie, 31 marca 2020 r., a utraciła moc 24 maja 2020 r. Istniała więc w porządku prawnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., łącznie przez okres 54 dni. O taki czas, właśnie tych 54 dni, został wstrzymany bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie, co prawidłowo wywiódł GIF. Oceniając upływ terminu przedawnienia na gruncie przedmiotowej sprawy należy wskazać, że naruszenie prawa w postaci prowadzenia Apteki bez zezwolenia ustało w chwili uzyskania nowego pozwolenia, tj. 28 marca 2017 r. W związku z tym pięcioletni, ustawowy termin przedawnienia prawa do wymierzenia kary upływał 20 maja 2022 r. Decyzje obu instancji GIF zostały wydane przed upływem tego terminu. Ostatni zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 127 ust. 2 upf, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy i ewentualnego zakresu naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego i ustalenie kary pieniężnej w wysokości 250.000 zł. Sąd stwierdza, że jest to zarzut, który zasługuje na uwzględnienie i który spowodował konieczność uchylenia decyzji obu instancji. Przede wszystkim Sąd podziela generalne stanowisko organu, że skarżąca dopuściła się deliktu administracyjnego opisanego w art. 127 ust. 1 pkt 2 upf, ponieważ nie posiadając zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wykonywała działalność w zakresie prowadzenia apteki. Przy czym Sąd za całkowicie nieadekwatną – w świetle okoliczności faktycznych sprawy – uznał wysokość nałożonej na spółkę kary pieniężnej. Sąd uznaje za błędną argumentację organów, co do oceny zastosowanych dyrektyw wymiaru kary pieniężnej. I tak odnosząc się kolejno do tych przesłanek, Sąd wskazuje, że górna wysokość kary została określona na 500.000 zł. Jednak bez dolnej granicy, co oznacza, że organ ma bardzo szeroki zakres jej określenia. Wskazać należy, że ze znanych Sądowi z urzędu spraw wynika, że w sytuacji oczywistej prawnie, gdzie strona prowadziła działalność apteczną pomimo cofnięcia jej zezwolenia z uwagi na liczne naruszenia prawa farmaceutycznego, GIF karę wymierzał w wysokości 200.000 zł (por. prawomocny wyrok WSA z 20 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 709/21). W takim przypadku, przy wymiarze kary wyższej – jak w niniejszej sprawie – może dojść do naruszenia art. 8 kpa (zasada zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw). Powyższe odnosi się także częściowo do kolejnej wskazanej przesłanki przez organ, że stwierdzone naruszenie – prowadzenia apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia – stanowi jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne i ma bezpośredni wpływ na życie i zdrowie pacjentów. Sąd przede wszystkim zauważa, że zmiany nazwy apteki i właściciela w żaden sposób nie wpłynęła na dobro pacjentów. Świadczy o tym wprost przeprowadzona kontrola doraźna organu z 25 listopada 2016 r., w trakcie której ustalono, że Apteka funkcjonuje, prowadzi ekspozycję produktów leczniczych dla pacjentów i pracuje w składzie dwuosobowego, wykwalifikowanego personelu farmaceutycznego. Przy czym w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń organu, które wskazywałby, że spółka narusza przepisy w zakresie innych wymagań prawa farmaceutycznego, oprócz samej spornej wówczas kwestii zmiany zezwolenia. Kolejny argument organu dotyczył znacznego okresu naruszenia, który wynosił półtora roku i nie miał charakteru incydentalnego. Sąd argumenty organu uznaje za błędne. Przede wszystkim wskazać należy, że do długiego okresu naruszenia przyczynił się głównie GIF, który odwołanie spółki od decyzji WIF z 18 listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia rozpoznawał ponad 10 miesięcy, ponieważ decyzję odwoławczą podjął dopiero 27 października 2016 r. Świadczy to równocześnie o tym, że kwestia zmiany zezwolenia w sytuacji prawnej skarżącej, także i dla organu nie była wówczas oczywista, co potwierdzają przywołane wyżej wyroki sądów administracyjnych. Sąd za chybione uznaje także stwierdzenie organu, że omawiane naruszenie nie miało charakteru incydentalnego. Jest to stwierdzenie błędne, ponieważ było to jedyne naruszenie spółki w postaci prowadzenia Apteki bez zezwolenia w jednym okresie. Było to więc pojedyncze naruszenie rozciągnięte w czasie z uwagi na spór administracyjny w tym przedmiocie. Organ nie wykazał, aby spółka dopuszczała się innych naruszeń prawa farmaceutycznego. Zresztą sam organ przyznaje, że spółka nie była uprzednio ukarana za prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia. Organ stwierdził także, że spółka była świadoma, że na prowadzenie działalności w zakresie obrotu detalicznego produktami leczniczymi wymagane jest stosowne zezwolenie, ponieważ występowała o zmianę zezwolenia i uzyskała decyzję odmowną, a następnie wystąpiła o wydanie zezwolenia. Sąd odniósł się do tego argumentu już wcześniej. Powtórzyć zatem należy, że w sytuacji prawnej wynikającej z ówczesnej interpretacji przepisów, sprawa przejęcia koncesji, ulg, czy zezwoleń przyznanych przed 1 stycznia 2001 r. nie była wtedy oczywista. W tym przedmiocie toczyły się spory prawne kończące się nawet na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. ww. wskazane wyroki). W związku z tym nie można pominąć tego, że spółka mogła wówczas (w 2015 r.), uważać, że przejęła zezwolenie i prowadzi legalną działalność apteczną. Oczywiście okazało się ostatecznie, że nie miała racji, jednak okoliczność podejmowania przez nią decyzji w ówczesnym stanie prawnym powinna być brana pod uwagę przez organ przy miarkowaniu kary. Natomiast to, że skarżąca ostatecznie sama wystąpiła o wydanie nowego zezwolenia, potwierdza jedynie, że chciała działać zgodnie z prawem. Sąd uznaje także za niewłaściwe oparcie się organu przy wymiarze kary na wygenerowanym obrocie Apteki w spornym okresie. W tym zakresie skarżąca trafnie podnosi, że podstawą wymiaru kary pieniężnej powinien być dochód Apteki nie jej obroty. GIF – jako główny organ administracji odpowiedzialny między innymi za działalność aptek – z urzędu zna przecież charakterystykę sprzedaży detalicznej prowadzonej w aptekach, ceny produktów leczniczych oferowanych przez hurtownie farmaceutyczne, ceny sprzedaży tych produktów w aptekach i wysokość uzyskiwanej marży. Przy czym Sąd wskazuje, że nie można przekładać do niniejszej sprawy argumentacji, zaczerpniętej z postanowienia NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 260/20, że przy ocenie sytuacji płatniczej przedsiębiorców miarodajna jest kategoria przychodu, a nie dochodu, bowiem istnieją legalne instrumenty podatkowe pozwalające na równoważenie kosztów i przychodów tak, aby w końcowym rozliczeniu minimalizować lub w ogóle eliminować obciążenia podatkowe. Sąd wskazuje, że przywołane postanowienie NSA zostało wydane w przedmiocie kary pieniężnej ale z tytułu urządzania gier na automatach bez koncesji, a więc całkowicie innej branży (hazardowej), która charakteryzowała się prowadzeniem nielegalnej działalności często przez spółki "[...]". Tymczasem – jak wskazano wyżej – skarżącej spółce nikt nie zarzucił, że generowała inny obrót niż przez nią wskazany, podobnie jak wykazane przez nią dochody. Tak więc w przypadku skarżącej spółki nie można mówić, że podejmowała "decyzje biznesowe", które powodują, że uzyskiwany przez nią dochód jest zupełnie czymś innym od zmaksymalizowanego zysku. Reasumując powyższe, Sąd stwierdza, że ewentualny wymiar kary pieniężnej powinien uwzględniać przedstawiony przez spółkę zysk a nie obrót spornej Apteki. Końcowo Sąd zauważa, że w świetle podanych okoliczności sprawy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien rozważyć także, czy w sprawie nie należy zastosować odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa, tj. przesłanki znikomości naruszenia prawa. Przypomnieć należy, że za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969; wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 9/22; uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 i powołane tam orzecznictwo). W sytuacji natomiast braku uznania przez organ możliwości zastosowania odstąpienia od nałożenia kary, organ ponownie dokona wymiaru kary, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, jednak w oparciu o dochody Apteki a nie obrót wygenerowany w spornym okresie działania bez zezwolenia. Z podanych względów Sąd uchylił decyzje obu instancji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty (13.317 zł) składają się wpis sądowy (2.500 zł), koszty zastępstwa (10.800 zł) i opłata za pełnomocnictwo (17 zł).