II GZ 58/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2570/22 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

I W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień A. sp. z o.o. w C. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień, polegających na niewywiązywaniu się z obowiązku pełnienia dyżurów w porze nocnej zgodnie z uchwałą nr XLIV/289/2021 Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 29 października 2021 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. Skarżąca zaznaczyła, że wydanie decyzji ostatecznej o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej, niewątpliwie będzie stanowiło dla skarżącej znaczną szkodę, a jednocześnie spowoduje trudne lub niemożliwe do odwrócenia skutki w postaci konieczności zamknięcia apteki ogólnodostępnej, prowadzonej w S. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2022 r. WSA w Warszawie wtrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Dokonując oceny zasadności wniosku Sąd wziął pod uwagę, że wykonanie decyzji narazi skarżącą na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wyjaśnił, przytaczając argumentację skarżącej, że nieusunięcie nieprawidłowości określonych w zaskarżonej decyzji spowodowało wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Natomiast cofnięcie zezwolenia spowoduje trudne lub niemożliwe do odwrócenia skutki w postaci konieczności zamknięcia apteki ogólnodostępnej, prowadzonej w S. (a co się z tym wiąże zwolnienia całej kadry, problemu pozostałego towaru, w tym produktów leczniczych, których przechowywanie musi odbywać się w ściśle określonych warunkach, konieczności opróżnienia lokalu). II Zażalenie na powyższe postanowienie WSA w Warszawie złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając je w całości, jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") polegającym na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie, pomimo że wniosek strony skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw, bowiem odnosił się nie do postępowania będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, a do postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższego postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz decyzji poprzedzającej. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, organ wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz decyzji poprzedzającej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn niżej podanych. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, (...). Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest zatem związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zobligowana wykazać, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zadaniem sądu administracyjnego jest zaś te przesłanki ocenić, zarówno pod względem kompletności, jak i zasadności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyznać rację Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu składającemu zażalenie na postanowienie WSA o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, że ocena wniosku skarżącej w tym przedmiocie nie została dokonana przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem skargi do WSA w Warszawie oraz wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie nakazania skarżącej z chwilą doręczenia ww. decyzji dostosować rozkład godzin pracy apteki do Uchwały Rady Powiatu w Szczecinku nr XLIV/289/2021 z dnia 29 października 2021 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. oraz odmawiającą wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji. Następnie wskazać należy, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniająca wstrzymanie zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego ją aktu odnosiła się natomiast do ewentualnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżącą próbowała wykazać, że tej sytuacji zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podobną argumentację przedstawił WSA w Warszawie, który w uzasadnieniu postanowienia odnosi się wyłącznie do trudnych lub niemożliwych do odwrócenia skutków będących następstwem cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu postanowienia WSA w Warszawie brak jest argumentów odnoszących się do tego jakie trudne do odwrócenia skutki dostrzega Sąd pierwszej instancji w wykonaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowiącej przedmiot skargi oraz wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji wniesionej przez skarżącą do WSA w Warszawie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia nie wykazał także ewentualnej zależności jaką dostrzega pomiędzy wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej a cofnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki, do którego to zdarzenia odnosi trudne lub niemożliwe do odwrócenia skutki. W takim przypadku brak jest tożsamości przedmiotowej pomiędzy zaskarżonym rozstrzygnięciem, a decyzją, co do której wystąpiono z wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym. Wskazane powyżej akty rozstrzygają, bowiem odmienne kwestie, w oparciu o inną podstawę prawną. Wobec powyższego, nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu, że skarżąca uprawdopodobniła w wystarczający sposób, że wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Zarówno uzasadnienie przedstawione przez skarżącą, jak i uzasadnienie Sądu pierwszej instancji wiąże trudne lub niemożliwe do odwrócenia skutki z cofnięciem zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie zaś z zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą, o co we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wniosła sama skarżąca. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.