V SA/Wa 123/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 1 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi; 3. zwrócić na rzecz skarżącego, [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Pismem zatytułowanym "DECYZJA W SPRAWIE SUBWENCJI FINANSOWEJ", dotyczącym umowy subwencji z 27 lutego 2021 r., Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: PFR) poinformował [...] (dalej: "skarżący", "strona", "beneficjent") o dokonaniu negatywnej weryfikacji jego wniosku o wypłatę subwencji w ramach programu "Tarcza Finansowa 2.0 PFR dla mikro, małych i średnich firm" i odmowie wypłaty wnioskowanej kwoty. W treści pisma wskazano, że zawarta między beneficjentem a PFR wygasa, a stronie przysługuje prawo do złożenia nowego wniosku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawę skarżący zaskarżył ww. pismo, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazywał, że analiza obowiązujących regulacji prawnych pozwala przyjąć, że PFR, załatwiając sprawy z wniosków o udzielenie subwencji finansowej przewidzianej w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 PFR dla mikro, małych i średnich firm", działa jako organ administracji publicznej, wykonując zadania powierzone z zakresu administracji rządowej. Stosując działania władcze i dysponując środkami publicznymi PFR podejmuje decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania subwencji finansowej. Zdaniem skarżącego, powyższe potwierdza, że podjęte przez PFR decyzje, należy zakwalifikować jako inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) który podlega kontroli sądów administracyjnych. W treści skargi skarżący zawarł wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę PFR wniosła o jej odrzucenie z uwagi na to, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Podkreślała, że stosunek pomiędzy PFR a podmiotami wnioskującymi o przyznanie finansowania ma charakter czysto cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny, jako że udzielenie takiego finansowania następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie mieści się w katalogu środków podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. oraz ustawach szczególnych (por. m.in. postanowienie WSA w Warszawie z 21 grudnia 2021 r., V SA/Wa 3173/21, utrzymane w mocy postanowieniem NSA z 14 października 2022 r., I GSK 1443/22 oraz przywołane w nich orzeczenia wydane w tożsamych przedmiotowo sprawach – dostępne w CBOSA). Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 21a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r., poz. 2011; dalej: u.s.i.r.) Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Rada Ministrów działając na podstawie ww. przepisu utworzyła program rządowy "Tarcza finansowa 2.0 PFR dla mikro, małych i średnich firm", stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr 2/2021 Rady Ministrów z 5 stycznia 2021 r. W ramach tego programu, 2 lutego 2021 r. skarżący zawarł z PFR umowę nr 1140200420009263SP. Zgodnie z § 2 ust. 3 tej umowy, integralną część umowy stanowi Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 PFR dla mikro, małych i średnich firm". W § 2 pkt 3 lit c. umowy wskazano również, że Regulamin określa w szczególności, między innymi: procedurę składania odwołań, dodatkowe zobowiązania i oświadczenia beneficjenta, zasady wykorzystania i zwrotu subwencji finansowej, przesłanki wypowiedzenia umowy przez Fundusz. Zastrzeżono również na rzecz PFR prawo do zmiany Regulaminu w każdym czasie w okresie obowiązywania umowy. W § 3 wspomnianej umowy przewidziano, że po jej zawarciu PFR zweryfikuje dane na podstawie informacji uzyskanych z rejestrów prowadzonych przez organy administracji publicznej w tym, m.in. z ZUS i od Ministra Finansów oraz dane przedstawione przez beneficjenta i podejmie decyzję o: wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej przez beneficjenta; wypłacie tej subwencji w wysokości niższej niż wnioskowana lub o odmowie wypłaty subwencji finansowej. W § 3 ust. 2 lit. c i d umowy przewidziano przesłanki wydania decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej. Z kolei w § 3 ust. 2 lit. f umowy przewidziano, że decyzja o odmowie wypłaty subwencji powoduje wygaśnięcie tej umowy. Wreszcie, w § 5 ust. 8 umowy wskazano, że "wszelkie spory wynikające z niniejszej umowy lub z nią związane, w tym spory dotyczące jej istnienia, ważności i skuteczności, będą rozstrzygane przez polskie sądy powszechne właściwe dla siedziby Wierzyciela". Z przytoczonych danych wynika, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej określonych w art. 3 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przede wszystkim wskazać należy, że udział skarżącego w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 PFR dla mikro, małych i średnich firm" odbywał się na zasadach określonych w umowie i Regulaminie przyjętym przez PFR. Żadne z tych dokumentów nie mieści się w katalogu "przepisów prawa". Ani umowa ani Regulamin przyjęty przez PFR nie stanowi źródła prawa w rozumieniu rozdziału przepisów III Konstytucji RP. Zawarta pomiędzy stronami umowa jest źródłem wzajemnych zobowiązań stron tej umowy. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, że przy podejmowaniu decyzji przez PFR w przedmiocie wypłaty subwencji od samego początku mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a PFR w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają zatem wyłącznie formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje PFR traktować jako decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Brak negocjacji czy też wpływu na treść umowy nie oznaczają, że stosunek zawierany w ramach danej umowy staje się stosunkiem administracyjnoprawnym. Wiele podmiotów obrotu prawnego zawierając umowy o charakterze cywilnym nie dopuszcza negocjacji ich treści i opiera się na wzorcach umownych. Nie oznacza to, że stosunek oparty na takiego rodzaju umowach przestaje mieć charakter cywilnoprawny. O takim charakterze umowy świadczy również jej § 3 ust. 2 lit. e, w którym stosunek łączący strony umowy określono jako "zobowiązaniowy". Nie jest to zatem relacja wertykalna, charakterystyczna dla stosunku administracyjnoprawnego, ale relacja horyzontalna, przewidująca wzajemne zobowiązania stron stosunku cywilnoprawnego. Co więcej, umowa stanowiąca podstawę wzajemnych stosunków skarżącego i PFR w ramach analizowanej sprawy, wprost przewiduje właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania "wszelkich sporów wynikających z niniejszej umowy". Nie ma tu zatem miejsca na ingerencję sądu administracyjnego, który - przy braku przepisu szczególnego - jest powołany do kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zaś do kontroli zgodności działania stron umowy z postanowieniami umownymi. W tym miejscu należy również zauważyć, że w Regulaminie przewidziano instytucję "odwołania", definiując ją jako: "każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli (w tym, w szczególności, oświadczeń o upoważnieniu określonych podmiotów do przekazania informacji objętych odpowiednimi tajemnicami prawnie chronionymi) Beneficjenta lub Osoby Upoważnionej inny niż Wniosek złożonych wobec PFR, za pośrednictwem Banku i z wykorzystaniem Bankowości Elektronicznej, w celu podwyższenia uprzednio przyznanej kwoty Subwencji Finansowej lub zmiany oświadczeń wskazanych w Umowie Subwencji Finansowej w zakresie w jakim podlegają one zmianom, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w Regulaminie (zmiana oświadczeń niedotyczących zwiększenia wysokości Subwencji Finansowej możliwa jest wyłącznie z jednoczesną zmianą wysokości Subwencji Finansowej)". Następnie w § 13 ust. 9 lit. e wskazano, że odwołanie nie przysługuje od decyzji PFR odmawiającej przyznania subwencji finansowej w całości (w takim przypadku beneficjent powinien złożyć nowy wniosek) oraz dopóki PFR nie rozpozna wniosku lub pierwszego odwołania. Treść przytoczonych postanowień Regulaminu wskazuje, że także na etapie analizy semantycznej, stosunek zobowiązaniowy zawarty na podstawie ww. umowy odbiega od instytucji prawa administracyjnego. Tworzenie przez strony własnego aparatu pojęciowego jest charakterystyczne dla stosunku cywilnoprawnego, albowiem w ramach stosunku publicznoprawnego przynajmniej jedna z jego stron (organ) działa na podstawie i w granicach prawa. Podkreślić należy, że przyjęta w niniejszym postanowieniu wykładania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie pozbawienia skarżącego prawa do sądu, bowiem spory wynikające z umowy zawartej z PFR może rozpoznawać sąd powszechny, wyposażony w szerokie kompetencje m.in. w zakresie postępowania dowodowego. Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu środków podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., jak również w ustawach szczególnych. Wskazać przy tym należy, że prezentowane przez Sąd stanowisko nie tylko determinuje dopuszczalność skargi, ale także wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Wobec niedopuszczalności skargi, za niedopuszczalny uznać należało także wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia (por. postanowienie NSA z 12 października 22. r, I GSK 1471/22 – dostępne w CBOSA). Zgodnie z treścią art. 88 p.p.s.a spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuca na posiedzeniu niejawnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 88 p.p.s.a. odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, zaś na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. postanowił o odrzuceniu skargi, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. O zwrocie orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.