IV SO/Wa 6/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku [...] o wymierzenie Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: 1. wymierzyć Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. zasądzić na rzecz [...] od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 9 marca 2023 r. [...] (dalej "Wnioskodawca") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sąd") o wymierzenie Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (dalej "Organ" albo "GDOŚ") grzywny w trybie art. 55 § 1 "p.p.s.a." za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi (wraz z aktami) na decyzję Organu z 30 września 2022 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.41.2020.AB.46 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia - Kontynuacja eksploatacji złoża [...] "[...]" (dalej "zaskarżona decyzja" albo "decyzja odwoławcza"). W uzasadnieniu wniosku Wnioskodawca podkreślił, że w przedmiotowej skardze zawarty był wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 86f ust 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), dalej "u.o.o.ś." W związku z nieprzekazaniem skargi w określonym przepisami terminie, wniosek nie mógł zostać rozpatrzony. To zaś doprowadziło do sytuacji, w której możliwe było wydanie decyzji wykonawczej przez Ministra Klimatu i Środowiska, a to decyzji zmieniającej koncesję nr [...] dla odkrywki [...]. Odnosząc się w piśmie z 5 maja 2023 r. do złożonego wniosku, Organ wyjaśnił, że nieprzekazanie przez niego w terminie z art.54 § 2 p.p.s.a. akt sprawy i odpowiedzi na skargę wyniknęło z konieczności wypełnienia ustawowych obowiązków informacyjnych. Zawiadomienie o wydaniu zaskarżonej decyzji zostało zatem upublicznione w: 1) Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, 2) Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we [...], 3) Urzędzie Miasta i Gminy [...], ale także, z uwagi na zakres oddziaływania przedsięwzięcia wykraczający poza granicę RP, w 4) Ministerstwie Środowiska Republiki [...] i w 5) Wyższym Urzędzie Górniczym w [...]. Ostatni z wymienionych organów upublicznił ww. zawiadomienie 27 stycznia 2023 r., o czym zawiadomił GDOŚ pismem z 16 lutego 2023 r. W ww. piśmie wskazano także, że zawiadomienie zostanie upublicznione w sposób przyjęty w urzędzie w terminie od 27 stycznia 2023 r. do 27 lutego 2023 r. Wobec powyższego Organ uznał, że termin na wniesienie skargi dla stron jest otwarty i upływa po 30 dniach od 27 lutego 2023 r. Organ podniósł także, że utrwaloną praktyką organu jest oczekiwanie na upływ terminu na wniesienie skargi, tak by Sądowi razem przedstawić wszystkie skargi wniesione na decyzję wraz z aktami sprawy, co skutkowało przekazaniem wniesionych skarg wraz z odpowiedzią organu oraz aktami sprawy 5 kwietnia 2023 r. Organ wskazał także, że na termin przekazania skarg wpłynęła obszerność akt postępowania, a także samych skarg i dołączonych do nich załączników, które wymagały wnikliwej analizy. Ponadto skarżący w sposób bardzo liczny uzupełniali wniesione skargi, a dokonywali tego zarówno drogą pocztową, jak i elektroniczną. Ostatnie uzupełnienie jednej ze skarg zostało wniesione 26 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przepis z art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a." stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę do sądu w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wyłączną przesłanką wymierzenia na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 powołanej ustawy w przewidzianym terminie. Wskazane powyżej regulacje zmierzają do dyscyplinowania organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma mieszany dyscyplinująco - restrykcyjny charakter (zob. postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Nadto, oprócz funkcji dyscyplinująco - restrykcyjnej, grzywna pełni również rolę prewencyjną, służy bowiem zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (zob. uchwałę NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych oraz uporządkowanych akt sprawy głównej, przy wymierzaniu grzywny bierze pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania wskazanych dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Celem ukarania organu grzywną jest bowiem zapobieżenie przedłużaniu postępowania sądowoadministracyjnego przez organ poprzez opóźnianie przesłania stosownych dokumentów, określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: 1) stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz 2) złożenia stosownego wniosku przez stronę. Wskazać także należy, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Organ uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wynika to z faktu, iż: (-) skarga Wnioskodawcy wpłynęła do Organu 15 listopada 2022 r. (k.4 sygn. akt IV SA/Wa 654/23), (-) trzydziestodniowy termin do wykonania przez Organ obowiązków przewidzianych w art.54 § 2 p.p.s.a. upłynął z dniem 15 grudnia 2022 r., (-) przekazanie Sądowi skargi Wnioskodawcy wraz z aktami sprawy, pozostałymi skargami oraz odpowiedzią na skargi, nastąpiło 5 kwietnia 2023 r. (k.37 sygn. akt IV SA/Wa 654/23), (-) wykonanie przez Organ obowiązków przewidzianych w art.54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło zatem z ponad trzymiesięczną zwłoką. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie Organowi grzywny Wnioskodawca podkreślił również, że we wniesionej za pośrednictwem Organu skardze na decyzję odwoławczą zawarł szczególnie istotny z punktu widzenia ochrony jego interesów (jako podmiotu kwestionującego legalność decyzji odwoławczej) wniosek o wstrzymanie przez tut. Sąd wykonania tego aktu na podstawie art.86f u.o.o.ś. Okoliczność tę należało w szczególności uwzględnić przy rozpoznawaniu niniejszego wniosku o wymierzenie Organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przywołany art.86f u.o.o.ś. umożliwia stronom decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ubieganie się o objęcie daleką idącą ochroną tymczasową przed skutkami wydanego aktu (w postaci wstrzymania przez sąd jego wykonania). Co przy tym szczególnie ważne, zgodnie z treścią art. 86f ust. 2 u.o.o.ś. sąd rozpatruje wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, iż co do zasady zwłoka organu administracji w wykonaniu obowiązków, o których mowa w art.54 § 2 p.p.s.a., opóźnia możliwość skorzystania przez stronę decyzji środowiskowej z instrumentu z art.86f u.o.o.ś. W szczególności w świetle powyższych uwarunkowań stanowisko Organu co do rozpoczynania się biegu terminu z art.54 § 2 p.p.s.a., w razie wniesienia do organu administracji więcej niż jednej skargi na decyzję środowiskową, nie osobno w odniesieniu do każdej wniesionej skargi a zbiorczo, tj. w odniesieniu do wszystkich skarg (tj. według daty najpóźniejszej z nich, czy też według daty najpóźniej upływającego terminu do wniesienia skargi), nie jest trafne. W przypadku kilkumiesięcznych odstępów pomiędzy wniesieniem poszczególnych skarg przez strony, czy też upływem terminów na ich wniesienie (co wynika z różnych dat dokonywania poszczególnych publicznych zawiadomień) sposób stosowania art.54 § 2 p.p.s.a., zaproponowany przez Organ, prowadzi bowiem do oczywistego naruszenia uprawnień stron, wnoszących skargi najwcześniej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 złotych będzie adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Miarkując wymiar grzywny, Sąd uwzględnił okres zwłoki w przekazaniu skargi oraz fakt przekazania do sądu przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym, to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14, LEX nr 1492500). Podkreślić należy, że orzeczona kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna w kwocie 1000 zł żadnym wypadku nie może być więc uznana za nadmierną i zbyt dolegliwą. Musi ona pozostawać adekwatna do ciężaru naruszenia prawa oraz innych okoliczności sprawy, np. czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 23 września 2014 r., I OZ 759/14, LEX nr 1515135). Podkreślić należy, że Sąd orzekając o wymierzeniu grzywny miał na uwadze, że opóźnienie organu nie było celowe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu. Nadto jak podniósł organ sprawa zawierała obszerne akta oraz skargi, które wymagały wnikliwego zapoznania się z nimi. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.