IV SAB/Wr 531/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. A. na bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego "A" w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Zarządu Koła Łowieckiego "A" w Z.do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2020 r.; II. stwierdza, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Koła Łowieckiego "A" w Z.na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący M. A. wywiódł skargę na bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego "A" w Z.w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej "u.d.i.p."). W związku z tym strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na poparcie skargi podniesiono, że [...] września 2020 roku skarżący złożył do skarżonego organu wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: "1. Proszę podać liczbę odstrzałów redukcyjnych organizowanych na przestrzeni ostatnich 5 lat wraz z informacją jaka zwierzyna została odstrzelona? 2. Czy w przeciągu ostatnich 5 lat dokonana była przez któregokolwiek członka koła na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt "czynność bezzwłocznego uśmiercenia zwierzęcia", jeżeli tak to ile takich czynności zostało dokonanych i na jakich zwierzynach? 3. W przeciągu ostatnich 5 lat ile zdarzeń drogowych na terenie okręgu łowieckiego, z którego korzysta koło zostało zgłoszonych, jakie kwoty odszkodowań zostały wypłacone? 4. Jakie dokładnie były straty w zwierzynie łownej z tytułu zgłoszonych kolizji z pojazdami mechanicznymi? 5. Proszę podać miejsca kolizji ze zwierzyną łowną wraz z datami tych zdarzeń, które pozostają w wiadomości koła łowieckiego. 6. W jaki sposób koło organizuje gospodarkę łowiecką na terenie dzierżawionego koła łowieckiego? 7. Jakie przychody w ciągu 5 lat uzyskało koło tytułem prowadzenia gospodarki łowieckiej w rozbiciu na poszczególne lata? 8. Jakie wydatki poniosło koło tytułem realizacji swoich zadań w rozbiciu na poszczególne lata? 9. Czy członkowie koła w ciągu 5 lat otrzymali jakiekolwiek gratyfikacje finansowe ze środków, którymi dysponuje koło, jeżeli tak to w jakiej wysokości i kiedy? 10. Jakie subwencje, dotacje, pożyczki umarzalne bądź inne bezzwrotne środki koło otrzymało w ostatnich 5 latach z pieniędzy publicznych?" Wniosek ten został złożony drogą elektroniczną na adres e-mail wskazany na stronie internetowej organu. Skarżący podkreślił, że nie został powiadomiony w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazana we wniosku. Nie budzi żadnych wątpliwości w ocenie strony skarżącej, że wnioskiem pisemnym w myśl u.d.i.p. uznać należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08). Jak wskazuje orzecznictwo, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r. I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015 r. I OSK 1940/15). Jednocześnie zaznacza się, że skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OSK 2186/14). Nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (wyrok NSA z dnia 16 września 2016.r.I OSK 1924/16). W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i stanowi nadużycie publicznego prawa podmiotowego, jakim jest prawo do informacji publicznej. Przede wszystkim zapytanie skarżącego zawierało brak formalny uniemożliwiający jego rozpoznanie. W treści wiadomości e-mail skarżący nie wskazał w jaki sposób oczekiwana informacja miałaby zostać uwzględniona. Autor wniosku nie podał w szczególności ani adresu korespondencyjnego dla udzielenia odpowiedzi w formie pisemnej (co jest zasadniczą formą rozpoznawania spraw administracyjnych), ani też innej formy kontaktu. W ocenie organu nie sposób domniemywać, iż odpowiedzi należało udzielić w formie e-mail z tego tylko powodu, iż wniosek wpłynął w tej właśnie formie. Niezależnie od powyższego za oddaleniem skargi przemawia w przekonaniu organu także argument, iż wniosek skarżącego dotyczył uzyskania tzw. informacji publicznej przetworzonej, zaś w sprawie niniejszej nie sposób dostrzec przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o której mowa w art 3 ust 1 pkt 1 ustawy. W niniejszej sprawie odpowiedź organu na zapytanie skarżącego w zakresie zwłaszcza pkt 1, 2, 3 czy też 6. w sposób oczywisty wymagałaby przeprowadzenia szeregu działań analitycznych, porównawczych i porządkujących. Skarżący domaga się bowiem m.in. zsumowania ilości odstrzałów redukcyjnych z rozbiciem na poszczególną zwierzynę, obliczenia kwot odszkodowań, opisania gospodarki łowieckiej itd. Prowadzi to do wniosku o nadaniu tej informacji cechy "przetworzenia". Poza tym opracowanie tych zagadnień z okresu aż 5 lat byłoby zadaniem niezwykle pracochłonnym, wymagającym wielogodzinnej pracy kilku osób. Organ zauważył również, że obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę". W sprawie niniejszej nie sposób dostrzec, aby skarżący był motywowany troską o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. W uzasadnieniu skargi nie podjęto nawet próby wskazania przyczyn zapytania, intencji skarżącego czy też celów, które chciałby osiągnąć, lecz skupiono się wyłącznie na "przyłapaniu" organu na rzekomych uchybieniach, powołując się na szczegółowe przepisy i judykaty. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. strona skarżąca, wobec otrzymania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zmodyfikowała żądanie skargi wnosząc o umorzenie postępowania. Skarżący oświadczył o otrzymaniu pisma organu z [...] grudnia 2020 roku będącego odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji. Wobec otrzymania w/w odpowiedzi, żądanie w przedmiocie zobowiązania do udzielenia odpowiedzi jawi się obecnie jako bezprzedmiotowe. Strona skarżąca podtrzymała jednakże żądanie zwrotu kosztów postępowania, albowiem odpowiedź, wystosowana po ustawowym terminie, została nadana drogą elektroniczną w dniu [...] września 2014 r., czyli także po złożeniu przez skarżącego skargi na bezczynność (skarga została wniesiona w dniu [...] września 2014 r.). W kolejnym piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. strona skarżąca wyjaśniła, że skarżący był przekonany, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego i udostępnienie jej nie przysporzy większych problemu skarżonemu organowi. Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi organu na wniosek o dostęp do informacji publicznej, wnioskodawca zdecydował się sporządzić w niniejszej sprawie skargę do tut. Sądu. Wskutek oświadczenia organu z [...] grudnia dnia 2020 r., że udzielenie informacji jest zadaniem niezwykle pracochłonnym, wymagającym wielogodzinnej pracy wielu osób, skarżący odstąpił od żądania udzielenia odpowiedzi przez organ na przedstawione pytania we wniosku o dostęp do informacji publicznej. Jednocześnie strona skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje żądanie wskazane w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływana jako "u.d.i.p." lub "ustawa") stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – przywoływanej poniżej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zagadnienie zaliczenia kół łowieckich do podmiotów objętych relacją u.d.i.p. było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia [...]listopada 2013 r. I OZ [...]/13 stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., wykonują bowiem zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, którego część stanowią zgodnie z art. 2 ustawy Prawo łowieckie zwierzęta łowne w stanie wolnym. Nadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania. Niezależnie od powyższego, w kontekście wypowiedzi organu trzeba zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono szczególnych wymagań formalnych wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto zatem, że skuteczne jest wobec tego przesłanie zapytania o dostęp do informacji publicznej pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Tym samym nie można utrzymywać, że wniosek skarżącego w formie elektronicznej nie został sporządzony we właściwej formie lub zawierał braki formalne skoro dopuszczalny był w wersji nadanej pocztą e-mail a nadto posiadał adres poczty elektronicznej skarżącego (wnioskodawcy). Skierowanie podania w tej formie wiązało organ co do formy udzielenia odpowiedzi bądź kierowania korespondencji w związku ze złożonym wnioskiem. Wobec zaś stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny najpierw ustala, czy stan bezczynności występował w chwili wniesienia skargi, a w razie potwierdzenia w tej okoliczności przeprowadza dalszą kontrolę według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dacie wydania orzeczenia sądowego w sprawie. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powodem takim może być uznanie przez organ, że informacja, jakiej udostępnienia domaga się wnioskodawca, ma charakter przetworzony, wobec czego po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wnioskodawca jest zobligowany do wykazania zakresu w jakim uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a gdy nie ujawni tego we wniosku to wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania istnienia tej dodatkowej przesłanki. Wystosowanie wezwania w tej materii przez organ celem ustalenia spełnienia komentowanej przesłanki uzasadnia przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku do maksymalnie 2 miesięcy od daty wpływu wniosku. W realiach rozpatrywanej sprawy organ nie podjął żadnych czynności w terminie 14 dni, czyli licząc od daty wpływu wniosku na elektroniczną skrzynkę odbiorczą podmiotu zobowiązanego - do [...] października 2020 r. W tym terminie bowiem ani nie udzielił informacji, ani – jeżeli uznał, że żądane informacje mają walor informacji przetworzonej - nie wezwał skarżącego do wykazania spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Na dzień zatem wywiedzenia skargi organ pozostawał w zwłoce (bezczynności). Niemniej, po wniesieniu skargi, jak z akt sprawy wynika oraz z oświadczeń strony skarżącej złożonych w cytowanych na wstępie pismach procesowych z [...] stycznia oraz [...] lutego 2021 r. – skarżący odstąpił od żądania udzielenia odpowiedzi przez organ na zadane pytania w przedmiotowym wniosku nie kwestionując, że informacja ta ma walor przetworzony, a skarżący nie będzie podejmował próby wykazania swojej własnej, realnej i konkretnej możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu, tym bardziej, że nie miał świadomości, iż opracowanie informacji przez organ oddziaływałoby negatywnie na normalny tok pracy organu. Skarżący podkreślił, że wobec milczenia organu dopiero po wywiedzeniu skargi - to znaczy otrzymaniu odpisu odpowiedzi na skargę, pisma z [...] grudnia 2020 r.- powziął wiedzę co do kwalifikacji rzeczonej informacji jako przetworzonej wymagającej wykazania od wnioskującego szczególnej istotności dla interesu publicznego. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. I sentencji wyroku. W sytuacji bowiem gdy zarzucany, stwierdzony stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego oraz konieczność w związku z tym umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie zwalnia jednakże sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż przede wszystkim okres bezczynności nie był znaczny ani nie wynikał ze złej woli podmiotu zobowiązanego. Z tej przyczyny orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) - na które złożyły się wpis od skargi (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika (480 złotych) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 złotych), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.