IV SAB/Wr 364/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im [...] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...]w W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2020 r.; II. stwierdza, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...]w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący K. J. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im. [...]w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, przesłanego do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Wskutek bezczynności organu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku – poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2020 r., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że dnia [...] września 2020 r. na adres poczty mailowej organu wpłynęła korespondencja o treści by udostępnić liczbę umywalek w tut. szkole wraz z podziałem na płeć osób (łazienki męskie, łazienki damskie), za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...]. Następnie organ wskazał, że ta wiadomość skarżącego przez system została potraktowana jako spam, a zatem nie mogła zostać w żaden sposób zauważona przez odbiorcę. Organ nie neguje, iż taka informacja wpłynęła, jednakże z przyczyn formalnych i technicznych nie mogła zostać rozpatrzona, albowiem wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Mimo iż ustawa nie nakłada jakichś szczególnych wymogów formalnych do składanych wniosków, to jednak wniosek powinien spełniać chociaż minimalne wymogi. Musi przede wszystkim zawierać jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Uzyskanie informacji publicznej to przede wszystkim umożliwienie dostępu do dokumentów, akt i materiałów znajdujących się posiadaniu organu. Przygotowanie informacji pisemnej na podstawie danych, którymi dysponuje organ, wymagające jednak podejmowania dodatkowych czynności (sił i środków) jest udostępnieniem informacji przetworzonej, które wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Informacja przetworzona to taka, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Takich zaś cech organ nie dopatrzył się we wniosku skarżącego. Należy bowiem wskazać, iż adresatem jest szkoła, która w szczególny sposób jest narażona na żarty uczniów. Organ nie ma w obowiązku rozpatrywania w trybie u.d.i.p. każdego pisma, w tym zwłaszcza takiego, które formalnie i jedynie subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowi wniosek o informację publiczną. Skarżący, po otrzymaniu odpisu odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym podtrzymał wszelkie zarzuty zawarte w treści skargi. Odnosząc się zaś do argumentów organu zauważył, powołując się obszernie na tezy z orzeczeń sądów administracyjnych, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej powinny tak zorganizować system obsługi korespondencji elektronicznej, aby wnioski o udostępnienia informacji publicznej nie były traktowane jako wiadomości spam. Nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy, zaś wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Koncepcja natomiast przedstawiona przez organ zakładająca, że skarżący nie przedstawił jasno sformułowanego żądania, nie wytrzymuje, jak zaznaczył skarżący, próby w kontekście dalszego postępowania organu. Otóż, rzekomy brak precyzji w sformułowaniu wniosku nie przeszkodził organowi w udostępnieniu żądanych informacji w dniu [...] października 2020 r., czyli już po złożeniu skargi przez skarżącego. Organ nadto na żadnym z etapów nie wskazywał, iż w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Skarżący nie był również wzywany do wykazania szczególnego interesu publicznego w celu udostępnienia informacji przetworzonej. Co więcej, na dalszym etapie postępowania żądane informacje zostały udostępnione skarżącemu, co wskazuje, że koncepcja informacji przetworzonej również jest koncepcją stworzoną na potrzeby prowadzonego postępowania. Organ wykonujący zadania publiczne nie może ignorować kierowanych do niego wniosków tylko i wyłącznie z tego powodu, iż w jego ocenie formułowane wniosku wydają się mało poważne. Art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f) u.d.i.p. wskazuje, że informacja o majątku szkoły jest informacją publiczną, co oznacza, że organ powinien mieć tego świadomość, a w konsekwencji postąpić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym w ocenie skarżącego należy stwierdzić, iż dopuszczono się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływana jako "u.d.i.p." lub "ustawa") stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – przywoływanej poniżej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten bowiem został zaadresowany do kierownika jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne z zakresu oświaty, która dysponuje majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Podmiotem reprezentującym szkołę jest jej dyrektor (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 910). Przedmiotem żądanej informacji jest liczba umywalek w szkole w łazienkach męskich i łazienkach damskich. Wątpliwości organu budziła kwalifikacja przez skarżącego rzeczonej informacji jako publicznej. W tej materii trzeba nadmienić, że informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Dotyczy to również majątku szkoły, w tym mienia nieruchomego i ruchomości, będących na wyposażeniu szkoły, zwłaszcza jeśli uwzględnić nadto, że budynki użyteczności publicznej, przez które należy rozumieć także budynki przeznaczone na potrzeby oświaty, winny spełniać wymogi techniczne, określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065; § 3 pkt 5). Wymieniony akt prawny określa również w Rozdziale 6 zatytułowanym "Pomieszczenia higienicznosanitarne" wymagania dotyczące pomieszczeń higienicznosanitarnych (§ 76). W § 84 ust. 2 postanowiono, że w budynkach użyteczności publicznej w ustępach ogólnodostępnych powinna przypadać co najmniej jedna umywalka na 20 osób. Tym samym trzeba skonstatować, że przedmiotowa informacja ma walor informacji publicznej i to prostej, a nie o przetworzonym charakterze. Ustalenie bowiem liczby umywalek w łazienkach (ustępach) nie może nastręczać żadnych trudności, co oczywiste. Wobec zaś stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W realiach rozpatrywanej sprawy organ, ponieważ przyznał, że wniosek przesłany w formie elektronicznej jednak dotarł do jego wiadomości a nie wykazał, że rzeczywiście i z jakich względów mógł zostać potraktowany przez system jako spam, należy przyjąć, że okres 14-dniowy na udzielenie odpowiedzi na wniosek upływał z dniem [...] października 2020 r. Na dzień zatem wywiedzenia skargi organ pozostawał w zwłoce (bezczynności). Niemniej, po wniesieniu skargi, organ finalnie ustosunkował się do żądania wniosku bowiem jak oświadczył skarżący w swym piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. - udzielił informacji skarżącemu w piśmie z [...] października 2020 r. W dacie złożenia skargi organ pozostawał wobec tego w stanie bezczynności, albowiem działał z naruszeniem terminów, o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., jednakże stan ten został usunięty w czasie zawisłości niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – z chwilą doręczenia skarżącemu pisma z [...] października 2020 r. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce. Decydujący jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w fazie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (to znaczy po wywiedzeniu skargi) skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ powiadomił skarżącego co do wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. I sentencji wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego oraz konieczność w związku z tym umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie zwalnia jednakże sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż przede wszystkim okres bezczynności był nieznaczny. Z tej przyczyny orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.