IV SAB/Wr 51/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Wójta Gminy Zgorzelec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 grudnia 2025 r. I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy Zgorzelec w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 6 grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Zgorzelec nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Zgorzelec do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Wójta Gminy Zgorzelec na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K. H. (dalej: skarżący) złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy Zgorzelec (dalej: Wójt, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 grudnia 2025 r. Wskazany wniosek wpłynął do organu drogą komunikacji elektronicznej w dniu 8 grudnia 2025 r. We wniosku tym skarżący zażądał informacji publicznej w postaci treści porozumienia 1/NP./2019 z dnia 19 października 2019 r. zawartego pomiędzy Gminą Zgorzelec a Gminą Miejską Zgorzelec, o którym mowa w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (sygn.. WGN.6831.1.2020 z dnia 23 czerwca 2020 r. W dniu 23 grudnia 2025 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 6 grudnia 2025 r. Zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji, 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że mimo złożenia w dniu 6 grudnia 2025 r. wniosku o informację publiczną poprzez skrzynkę e-Doręczenia organ nie udzielił mu żadnej odpowiedzi do dnia 23 grudnia 2025, nie wydłużył terminu załatwienia sprawy, ani nie wydał decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość argumentując, że skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek w dniu 30 grudnia 2025 r. Ponadto wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. W nadesłanych aktach sprawy znajduje się pismo Wójta z dnia 30 grudnia 2025 r., wraz z dowodem doręczenia (30 grudnia 2025 r.), informujące skarżącego o przesłaniu w załączeniu skanu treści porozumienia 1/NP./2019 z dnia 19 października 2019 r. oraz ww. porozumienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie. W sprawie kontroli sądu poddana została bezczynność Wójta Gminy Zgorzelec w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność zachodzi także wówczas, gdy podmiot zobowiązany błędnie uznaje, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej albo że informacja powinna być udzielona w innym trybie, jeśli podmiot jest w posiadaniu takiej informacji, a jej nie udziela. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także – na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Ponadto, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Instytucja dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) pogląd, że definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 , CBOSA). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 , CBOSA). Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych reguluje trzy sposoby załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego złożony został wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w u.d.i.p., albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ informuje o tym autora wniosku zwykłym pismem. W toku oceny zasadności skargi w sprawach bezczynności w dostępie do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy żądane w tym wniosku informacje miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Przedmiot wniosku o informację publiczną w sprawie, co również nie jest sporne – spełnia kryteria informacji publicznej i mieści się w kryteriach wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 u.d.i.p. Dla oceny bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej jest istotne, że w momencie otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu należy dokonanie oceny, czy wniosek ten w istocie dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to czy żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Jeśli okoliczności te zachodzą, w takim przypadku adresat wniosku zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to przybiera formę decyzji administracyjnej. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por: wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA). W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej np. ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odmowa ta musi przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6665/21, CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Bezsporne jest też, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność (23 grudnia 2025 r.) organ nie zareagował na wniosek skarżącego w żaden sposób, w tym nie udostępnił żądanych informacji. Czynności tej dokonał natomiast po wniesieniu skargi na bezczynność (pismo z 30 grudnia 2025 r. doręczone skarżącemu w tym samym dniu). Przesłał skarżącemu skan porozumienia, które stanowiło przedmiot żądanej informacji publicznej. W konsekwencji niewątpliwie organ nie udostępnił skarżącemu żądanej we wniosku informacji publicznej w terminie podstawowym 14-dniowym, jak również nie poinformował skarżącego o potrzebie wydłużenia terminu na jej udostępnienie zgodnie z ww. przepisami u.d.i.p. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ potwierdził, załączając odpowiednie dokumenty, że żądane informacje udostępnił skarżącemu po wniesieniu skargi na bezczynność. Zatem zarzut bezczynności jest w pełni uzasadniony. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego (pkt I sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Organ nieznacznie - bo o kilka dni przypadające w dodatku na okres wolny od pracy - przekroczył ustawowy termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który wypadał 22 grudnia 2025 r. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. Wobec wynikającego z pism złożonych przez organ faktu udostępnienia i doręczenia informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 6 grudnia 2025 r. – Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 16 listopada 2023 r. na podstawie art. 161 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku), na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.