IV SAB/Wr 160/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu opisana w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący E. S. wywiódł skargę na bezczynność organu administracyjnego - Wójta Gminy K.- w związku z nieudzieleniem informacji publicznej zgodnie z wystosowanym wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. o przedłożenie dokumentu potwierdzającego dokonanie przez Wójta Gminy K. zwrotu nielegalnie pobranego wynagrodzenia – tzn. wyrównania w wysokości [...]zł. Zarzucając organowi naruszenie norm art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasady prawdy obiektywnej wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, to jest wyciągu z konta bankowego Gminy (Urzędu Gminy) uwidaczniającego - kto dokonuje zwrotu, wysokość tego zwrotu, czas dokonania zwrotu oraz numer urzędowego konta bankowego, na który zwrot ten został dokonany - w terminie przez Sąd zakreślonym. Na poparcie skargi podniesiono, że [...] kwietnia 2018 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...], w której przyznano wyrównanie wynagrodzenia Wójtowi od początku kadencji, czyli od [...] grudnia 2014 roku. Niezwłocznie po podjęciu przedmiotowej uchwały wyrównanie w wysokości [...]zł netto zostało Wójtowi wypłacone. Przedmiotową uchwałę zaskarżył jeden z mieszkańców gminy a Wojewoda uchylił postanowienie uchwały dotyczący wyrównania, jako niezgodnego z prawem. Od tego czasu każde działania zmierzające do pozyskania informacji, dokumentu potwierdzającego dokonanie zwrotu bezprawnie przyznanego wyrównania wynagrodzenia kończą się odsyłaniem przez Wójta do nieistniejących pozycji budżetowych. Z kolei ponawianie wniosku o udostępnienie dokumentu potwierdzającego fakt zwrotu nielegalnie pobranego wyrównania wynagrodzenia kończy się udzieleniem nieprawdziwej informacji, że została ona już wcześniej szczegółowo przedstawiona w ramach dotychczasowej korespondencji. Na podstawie natomiast informacji organu o zapisach w budżecie Gminy za 2018 r. (dział, rozdział, paragraf) mających zwrot nienależnie pobranego wynagrodzenia odzwierciedlać – tegoż zwrotu wcale nie identyfikuje. Skarżący zauważył, że jako radny ma obowiązek dbałości o przestrzeganie zarówno prawa jak i dyscypliny finansów publicznych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi w całości podając, że pismem z dnia [...].01.2020 r. udzielono odpowiedzi w zakresie danych pierwotnie żądanych przez Skarżącego, tj. podał pod jaką pozycją w budżecie (dział, rozdział i paragraf) została zaksięgowana wypłata wynagrodzenia na rzecz Wójta oraz pod jaką pozycją została zaksięgowana kwota wpłacona przez Wójta tytułem zwrotu wynagrodzenia. Tym samym kolejne pismo Skarżącego z [...] lutego 2020 r. nie stanowi w istocie rzeczy "ponowienia wniosku o udzielenie informacji publicznej", jak formułował Skarżący, lecz zawiera zupełnie nowe - w stosunku do wniosku z dnia [...].01.2020 r. - żądania. Taki sposób sformułowania wniosku wskazuje na fakt, że Skarżący usiłuje uzyskać dostęp do danych, które nie stanowią informacji publicznej, a ponadto stanowią dane prywatne osoby fizycznej - piastuna organu wykonawczego Gminy. Wójt Gminy nie zamierza nikomu udostępniać danych zawierających prywatny numer konta bankowego. Takie udostępnienie narażałby go na ryzyko, że wskazane dane (prywatny numer rachunku bankowego) znajdą się w rękach osób, które mogą wykorzystać je nawet dla celów przestępczych. Wójt Gminy nie zna intencji Skarżącego, lecz ma prawo przypuszczać - uwzględniając kierowane przez Skarżącego wnioski do Prokuratury, w których zarzuca funkcjonariuszowi publicznemu czyny które rzekomo stanowią przestępstwa - że uczyni on niewłaściwy użytek z danych wrażliwych - tj. danych dotyczących konta bankowego piastuna organu wykonawczego Gminy. Żaden funkcjonariusz publiczny nie powinien w demokratycznym państwie prawa być zmuszany do udostępniania komukolwiek numeru prywatnego rachunku bankowego. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Skarżący kategorycznie zaprzeczył jakoby poza danymi, których ujawnienia zażądał we wniosku z [...] lutego 2020 r. oraz w skardze, domagał się również ujawnienia numeru prywatnego konta bankowego Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływana jako "u.d.i.p." lub "ustawa"), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim właśnie trybie niniejsza sprawa została rozpoznana. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Omawiana ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i wzrostu świadomości prawnej społeczeństwa. Pojęcie informacji publicznej definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, to znaczy treść i charakter informacji. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku Skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej – w niniejszym przypadku organ wykonawczy gminy, a wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Przedmiot żądanej informacji dotyczy bowiem wynagrodzenia funkcjonariusza państwowego jakim jest osoba piastująca funkcję organu wykonawczego gminy - w tym przypadku Wójt. Jak wynika z orzecznictwa, dane w zakresie wynagrodzeń stanowią przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Odnosi się to nie tylko do kwot wypłaconego wynagrodzenia, ale i do jego zwrotu. Wobec takiej konstatacji, przystąpić należy do oceny, czy organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13). Według art. 10 ust. 2 ustawy informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie. W realiach rozpatrywanej sprawy, organ w terminie 14-dniowym, pismem z [...] lutego 2020 r. poinformował skarżącego domagającego się w piśmie z [...] lutego 2020 roku kopii wyciągu bankowego (potwierdzającego zwrot na rachunek Gminy nienależnie pobranego przez Wójta wynagrodzenia), że wszelkie dane w zakresie tematu, którego dotyczy wniosek, zostały szczegółowo przedstawione w ramach dotychczasowej korespondencji. Tymczasem w poprzednim wniosku z [...] stycznia 2020 r. Skarżący domagał się podania działu, rozdziału i paragrafu w budżecie Gminy za 2018 r., czyli ujawnienia tych pozycji budżetowych, w których zaksięgowano zwrot przedmiotowej kwoty. Wniosek jednak z [...] lutego 2020 r. zawiera odmienne żądanie – o udostępnienie wyciągu bankowego odzwierciedlającego kwotę zwrotu. Rzeczą zatem organu było załatwienie wniosku z [...] lutego 2020 r., a nie odsyłanie do innej treści poprzedniego wniosku (z [...] stycznia 2020 r.) oraz do swej odpowiedzi na tenże wniosek, którą organ zawarł w piśmie z [...] stycznia 2020 r. informując o określonych pozycjach księgowych (dziale, rozdziale i paragrafie) obejmujących rzeczony zwrot. Jak już wyżej zaznaczono, informacje co do wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych, w tym osób piastujących funkcję organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – mają walor informacji publicznej. Tym samym także wyciągi z kont bankowych (ich kopie, skany) organu administracji publicznej dotyczące przepływów finansowych z tytułu wynagrodzenia funkcjonariusza publicznego (jako nośniki tej informacji) co do zasady są informacją publiczną. Informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty urzędowe wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również są nią wiadomości o faktach odnoszone do tych podmiotów, w tym także informacje o działalności organu, wytworzone przez inny podmiot, ale będące w posiadaniu organu. Wobec tego informacje widniejące na kontach bankowych gminy stanowią informację publiczną w takim zakresie, w jakim dotyczą wynagrodzeń z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tymi przepisami prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 1). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się nadto, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych, poprzez dokonanie tak zwanej anonimizacji wrażliwych danych. W powyższym świetle, skoro ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy wynagrodzenia wójta danej gminy, gdyż jest on osobą pełniącą funkcję publiczną, to udostępnienie wyciągu z konta bankowego gminy dotyczące tego wynagrodzenia (ewentualnie zwrotu nienależnie pobranego wynagrodzenia) ma walor informacji publicznej z tym, że bezsprzecznie musi nastąpić w wersji zanonimizowanej – to znaczy z pominięciem numeru konta bankowego osoby piastującej tę funkcję. Dane ujęte na tym wyciągu bankowym dotyczące natomiast wysokości kwoty przelewu z omawianego tytułu, daty realizacji tej operacji, uwidocznionego tytułu operacji, numer konta gminy oraz określenie osoby funkcjonariusza publicznego dokonującej tej operacji nie podlegają anonimizacji - są jawne. Organ winien zatem załatwić wniosek stosownie do wymogów art. 13 u.d.i.p. Z prezentowanych względów zarzut skargi pozostawania organu w bezczynności jest zasadny. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku z [...] lutego 2020 r. w terminie 14 dnia od daty zwrotu akt po uprawomocnieniu się wyroku, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd przyjął, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 2 p.p.s.a.), albowiem organ w terminie zareagował na wniosek, a wadliwe nieudostępnienie żądanej informacji wynikało jedynie z błędnej wykładni norm prawa (pkt II sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach (o których postanowiono w pkt. III) znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.