II SAB/Wa 261/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. (złożonym [...] marca 2020 r.) Stowarzyszenie [...] zwróciła się do Kancelarii Prezydenta RP, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji o wszystkich spotkaniach Prezydenta RP w okresie od [...] marca 2020 r. do dnia poprzedzającego wykonanie wniosku poprzez podanie miejsca spotkania i celu spotkania. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie informacji poprzez ePuap. Kancelaria Prezydenta RP w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. poinformowała, że żądanie dotyczące udostępnienia informacji o "wszystkich spotkaniach Prezydenta RP" znajduje się poza zakresem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. Organ wskazał m.in., że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15, CBOSA), wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie, nieprecyzyjnie i wieloznacznie. Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien w sposób precyzyjny określać zakres żądanych informacji także dlatego, że nie jest rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poszukiwanie takiej interpretacji zakresu przedmiotowego wniosku, która miałaby odpowiadać niewyartykułowanej w treści wniosku intencji wnioskodawcy. Brak precyzyjnego określenia żądanych informacji uniemożliwia ich właściwe zidentyfikowanie przez organ, a co za tym idzie - uniemożliwia ich udostępnienie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2016 r., II SAB/Kr 99/16, CBOSA). W świetle powyższego, ogólne sformułowanie dotyczące informacji o "wszystkich spotkaniach Prezydenta RP", nie wskazuje konkretnej sprawy publicznej i nie zawiera danych umożliwiających identyfikacją przedmiotu wniosku. Jednocześnie Kancelaria Prezydenta RP poinformowała wnioskodawcę, że nie ewidencjonuje i nie posiada informacji o "wszystkich spotkaniach Prezydenta RP", a więc niezależnie od ich charakteru, rangi i okoliczności towarzyszących. Wskazano też, że informacje o najważniejszych spotkaniach Prezydenta RP wykonywanych w ramach konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, są udostępniane na bieżąco na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP w zakładce "Kalendarz Kancelarii", pod adresem: https://www.prezydent.pl/kancelaria/ kalendarz-kancelarii/, a także za pośrednictwem mediów społecznościowych. Niezależnie od powyższego poinformowano, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późń. zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach w sprawie dostępu do informacji publicznej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, jednakże czynności dokonane w tym okresie są skuteczne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...] z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r., który złożony został [...] marca 2020 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że bezzasadny jest zarzut organu, jakoby treść wniosku była nieprecyzyjna i wieloznaczna. Wskazał, że z wniosku w sposób jednoznaczny wynika jego przedmiot - są to wszystkie spotkania, w których udział brał Prezydent RP we wskazanym okresie. Tym samym wniosek jest niewadliwy i winien zostać rozpatrzony. Skarżący stwierdził, że organ winien albo udostępnić wnioskowaną informację, albo wydać decyzję odmowną. Organ nie uczynił żadnego z tych działań. Zasadny jest zatem wniosek, że organ pozostaje bezczynny na gruncie niniejszej sprawy. Skarżący powołał się też na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazując, że bezterminowe zawieszenie oraz nierozpoczynanie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach w sprawie dostępu do informacji publicznej czyni prawo do informacji de facto pustym, albowiem uniemożliwia jego wykorzystanie. Tym samym jest niedopuszczalne z punktu widzenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, a wniosek podlega rozpatrzeniu. Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał na udzieloną wnioskodawcy odpowiedź. Podał też m.in., że informacje o najważniejszych zrealizowanych spotkaniach Prezydenta RP, które są związane z wykonywaniem konstytucyjnych i ustawowych uprawnień, są na bieżąco umieszczane na stronie internetowej www.prezydent.pl. Tam też znajdują się informacje o zrealizowanych spotkaniach, jakie odbył Prezydent RP od marca 2020 r., poprzez wskazanie opisu wydarzenia, daty oraz osób lub grup osób, z którymi spotkanie to miało miejsce. Pełnomocnik podkreślił, że żądanie zostało sformułowane nieprecyzyjnie, przez co uniemożliwia jego realizację w trybie u.d.i.p. Taka realizacja byłaby bowiem możliwa tylko pod warunkiem poczynienia niedopuszczalnych całościowych założeń w zakresie tego, jakich informacji żąda wnioskodawca. Nadmienił, że z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek prowadzenia kalendarza wszystkich spotkań Prezydenta RP. Dlatego Kancelaria poinformowała, że nie ewidencjonuje i nie posiada informacji o "wszystkich spotkaniach Prezydenta RP", a więc niezależnie od ich charakteru, rangi i okoliczności towarzyszących. Pełnomocnik wskazał też, że kalendarze spotkań jako dokumenty robocze i nieoficjalne nie mogą stanowić wystarczającego, precyzyjnego i odpowiedzialnego źródła informacji, gdyż nie zaświadczają o stanie faktycznym, tj. o tym, czy dane spotkanie się odbyło. Kalendarze wykorzystywane są jedynie posiłkowo, jako narzędzie pomocnicze. Ich treść nie oddaje więc faktycznych działań podejmowanych przez Prezydenta RP, gdyż zamieszczane w nich wpisy dotyczą wydarzeń, które nie zawsze dochodzą do skutku. Pełnomocnik wskazał, że nie wiadomo, czy wniosek dotyczy spotkań w ramach Kancelarii, to jest z sekretarzami i podsekretarzami stanu Kancelarii i z jej pracownikami, czy też jedynie spotkań poza Kancelarią. Nie wiadomo, czy spotkań na szczeblu krajowym i czy jako spotkania należy rozmieć również wizyty krajowe czy też międzynarodowe). W świetle przedłożonego wniosku nie wiadomo, czy za "wszystkie spotkania" można również uznać spotkania z różnymi grupami osób prywatnych w związku z licznymi wyjazdami krajowymi Prezydenta RP. Pełnomocnik stwierdził, że wniosek skarżącego, zawierający żądanie udzielenia informacji o wszystkich spotkaniach Prezydenta RP od dnia [...] marca 2020 r., nie dotyczy konkretnej sprawy publicznej, gdyż nie zawiera danych umożliwiających identyfikację spotkań będących przedmiotem wniosku. W konsekwencji tak sformułowany wniosek nie wskazuje na określone fakty, mogące stanowić informację publiczną, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Pełnomocnik wskazał też, że organ nie stosuje również trybu z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej k.p.a. i nie wzywa wnioskodawcy do sprecyzowania pisma, ponieważ postępowanie w zakresie udostępniania informacji publicznej, jako czynność materialno-techniczna, jest w całości uregulowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która nie odwołuje się w tym zakresie do postępowania jurysdykcyjnego. Pełnomocnik wskazał, że zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach w sprawie dostępu do informacji publicznej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Równocześnie, zgodnie z art. 15zzs ust. 7 ww. ustawy, czynności dokonane w tym okresie są skuteczne. Zaznaczył, że chociaż termin na rozpatrzenie złożonego wniosku uległ zawieszeniu, organ pismem informacyjnym z dnia [...] kwietnia 2020 r. poinformował, że przedmiot żądania jako nieprecyzyjny nie jest objęty zakresem u.d.i.p., czym zrealizował swój obowiązek informacyjny. Pełnomocnik wskazał nadto, że z mocy szczególnych przepisów ustawy o COVID-19 organ administracji nie pozostaje w bezczynności w przypadku niezrealizowania wniosku o dostęp do informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wobec jego zawieszenia. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy o COVID-19, w okresie stanu epidemii, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, a na podstawie art. 15zzs ust. 11 ustawy o COVID-19, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie stanu epidemii, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 143 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organem pomocniczym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nadaje statut Kancelarii oraz powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że wniosek z dnia [...] marca 2020 r. wniesiony został do podmiotu zobowiązanego. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). W ocenie Sądu wniosek z dnia [...] marca 2020 r. stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak m.in. organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej, gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informacje o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (v. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1504/15, orzeczenia.nasa.gov.pl). Nie może być w świetle powyższego wątpliwości, że wniosek z dnia [...] marca 2020 r. odwołujący się do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Stopień ogólności złożonego przez wnioskodawcę wniosku z [...] marca 2020 r., na co zwrócił uwagę organ, sposób jego sformułowania, nie zmienia tego, że stanowi on wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za nieuprawnione tym samym Sąd uznał stwierdzenie organu zawarte w odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2020 r., że żądanie wniosku znajduje się poza zakresem u.d.i.p. Wniosek ten, choć w istocie ogólny, dotyczy informacji publicznej. Ustalenie to nie zmienia jednakże stanowiska Sądu co do niezasadności skargi z dnia [...] kwietnia 2020 r. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP w tej sprawie. Zauważyć należy bowiem, że poza błędnym stwierdzeniem przez organ, że u.d.i.p. nie znajduje zastosowania, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wskazano jednocześnie wnioskodawcy, że informacje o najważniejszych spotkaniach Prezydenta RP wykonywanych w ramach konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, są udostępniane na bieżąco m.in. na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) w zakładce "Kalendarz Kancelarii", pod adresem: https://www.prezydent.pl/kancelaria/ kalendarz-kancelarii/. Poinformowano też wnioskodawcę, że Kancelaria Prezydenta "nie ewidencjonuje i nie posiada informacji o wszystkich spotkaniach Prezydenta RP", a więc niezależnie od ich charakteru, rangi i okoliczności towarzyszących". W ocenie Sądu udzielona przez organ odpowiedź na wniosek z dnia [...] marca 2020 r. - przy tak ogólnie sformułowanym żądaniu tego wniosku - nie daje podstaw do przypisania organowi bezczynności. Wziąć trzeba przy tym pod uwagę, że zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku wniesione zostały przez wnioskodawcę w okresie, o którym mowa w art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19 (...), a zatem w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (ogłoszonego z dniem 20 marca 2020 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491)). Zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wprawdzie wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy sprawach wskazanych m.in. w art. 14a ust. 5, a zatem sprawach min. z zakresu dostępu do informacji publicznej, to zwrócić należy uwagę na przepis art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w okresie, o którym mowa w ust. 1 (a zatem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii), przepisów o bezczynności organów oraz obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Nadto, stosownie do art. 15 zzs ust. 11 powołanej ustawy zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W świetle powyższego, ustalenia Sądu, co do braku podstaw przypisania organowi bezczynności w tej sprawie nie zmienia okoliczność udzielenia przez organ odpowiedzi dwa dni po upływie ustawowego terminu (termin 14 dni upłynął [...] kwietnia 2020 r.), jak również to, że odpowiedź wystosowano drogą pocztową. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.