IV SAB/Wr 145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na przewlekłość postępowania D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. stwierdza, że organ odwoławczy – D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. W. S. (dalej: skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej: DPWIS). Skarżący wskazał, że na przewlekłość postępowania miało wpływ wadliwe pouczenie zawarte w orzeczeniu z dnia 30 kwietnia 2013 r., co spowodowało, że zamiast drogi sądowej pozostała mu skomplikowana procedura administracyjna. Kolejnym elementem, zdaniem skarżącego mającym wpływ na przewlekłość postępowania było stanowisko inspektora sanitarnego, który zwracał się wielokrotnie do Instytutu w Ł. o zmianę stanowiska i wydanie nowej opinii o stanie zdrowia skarżącego. Elementem wpływającym na przewlekłość postępowania było, w ocenie skarżącego, przekazanie sprawy do Konsultanta Wojewódzkiego, który nie jest foniatrą a zatem osobą kompetentną do rozstrzygania sporu między placówkami we W. i Ł . Ponadto decyzja wymienionego podmiotu nie miała żadnego wpływu na zakończenie postępowania. W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w sprawie zaistniała konieczność dokonania czynności wyjaśniających wobec dwóch różnych orzeczeń ośrodków: D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł., dlatego zwrócono się o wiążącą opinię medyczną do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolarygologii. Wobec odmowy zajęcia stanowiska przez wymieniony podmiot organ sanitarny nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym zakwestionować wydanie w sprawie orzeczenia lekarskie. Jak wskazano, organ II instancji pismem z dnia 23 listopada 2015 r., następnie monitem z dnia 16 czerwca 2016 r. oraz wezwaniem z dnia 14 października 2016 r., 17 listopada 2016 r., 19 grudnia 2016 r., 7 lutego 2017 r. oraz 27 kwietnia 2017 r. zwracał się do Konsultanta Wojewódzkiego z prośbą o wyrażenie opinii medycznej w sprawie. Wnioskowanej opinii medycznej jednak nie otrzymano. Jednocześnie zwrócono uwagę, że organ II instancji wydał postanowienia o nałożeniu grzywny za brak udzielenia stosownej opinii. Zdaniem DPWIS skarżący nie wyczerpał trybu administracyjnego przewidzianego w art. 37 k.p.a., tj. nie wniósł zażalenia do Głównego Inspektora Sanitarnego. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej jako: p.p.s.a", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.). W przypadku skarg na bezczynność organu wyczerpanie środków zaskarżenia następuje przez wniesienie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uprzednie złożenie przez skarżącego zażalenia do Głównego Inspektora Sanitarnego wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Jak wynika z akt administracyjnych, postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r., nr [...] Główny Inspektor Sanitarny uznał wniesione zażalenie w części za zasadne (k. 26). Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego, skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w niniejszej sprawie. Orzekając w sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowaniu prowadzonemu przez organ odwoławczy należy postawić zarzut, iż było prowadzone przewlekle. Wśród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Gwarancją zaś terminowego załatwienia sprawy jest wskazane już wcześniej, a przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., VII SAB/Wa 51/13; publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu, świadczy o tym bieg tego postępowania wyznaczony następującymi czynnościami. Postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej zostało wszczęte w dniu 21 czerwca 2012 r. a swój epilog miało dopiero w dniu 23 maja 2017 r. i zakończyło się wydaniem decyzji organu odwoławczego o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Choć niewątpliwie na stwierdzoną przewlekłość postępowania miał wpływ wynik przedłużającego się procesu diagnostyczno – orzeczniczego to jednak organ odwoławczy nie wypełnił obowiązku określonego w art. 36 § 1 k.p.a., z którego wynika, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (także z przyczyn niezależnych od organu) organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji w dniu 2 czerwca 2015 r. Akta sprawy zostały przekazane organowi odwoławczemu w dniu 28 czerwca 2015 r. Po przeanalizowaniu całości dokumentacji organ II instancji, w toku postępowania odwoławczego, zwrócił się pismem z dnia 7 lipca 2015 r. do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o ponowne przeanalizowanie sprawy i zajęcie stanowiska wobec podnoszonych kwestii medycznych. Instytut udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 8 września 2015 r. Następnie organ odwoławczy, wezwaniem z dnia 24 września 2015 r. zobowiązał skarżącego do przedłożenia dokumentacji medycznej mającej związek z zarzutami odwołania. W odpowiedzi z dnia 9 listopada 2015 r. skarżący przedłożył wymienioną dokumentację medyczną. Pismem z dnia 23 listopada 2015 r. organ II instancji zwrócił się do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii o wydanie niezależnej opinii medycznej w sprawie choroby zawodowej skarżącego. Podmiot zobowiązany do wydania opinii odebrał pismo w dniu 24 listopada 2015 r., jednak stosownej odpowiedzi nie udzielił. Wobec kilkumiesięcznego milczenia organu odwoławczego, skarżący pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. zwrócił się o informację o stanie sprawy, w szczególności czy Konsultant Wojewódzki wydał stosowną opinię. W piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r. organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu, że na obecnym etapie postępowania DPWIS oczekuje na odpowiedź Konsultanta Wojewódzkiego, a pismem z tego samego dnia wystosował do Konsultanta zapytanie, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie choroby zawodowej skarżącego. Konsultant na powyższe wezwanie nie zareagował. Pismem z dnia 14 października 2016 r. organ odwoławczy wezwał po raz kolejny Konsultanta Wojewódzkiego do wydania opinii medycznej w sprawie choroby zawodowej skarżącego, w terminie 14 dni, pod rygorem ukarania karą grzywny. Wezwanie odebrano w dniu 24 października 2016 r., jednak stosownej odpowiedzi nie udzielono. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2016 r. DPWIS nałożył na Konsultanta Wojewódzkiego karę grzywny za odmowę udziału w innej czynności organu w sprawie choroby zawodowej polegającej na nieudzieleniu wyjaśnień – wydania opinii medycznej. Wezwaniem z dnia 19 grudnia 2016 r. organ odwoławczy ponownie wezwał Konsultanta Wojewódzkiego do wydania opinii medycznej w sprawie choroby zawodowej skarżącego, w terminie 14 dni, pod rygorem ukarania karą grzywny. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2016 r. DPWIS nałożył na Konsultanta Wojewódzkiego karę grzywny za odmowę udziału w innej czynności organu w sprawie choroby zawodowej skarżącego polegającej na nieudzieleniu wyjaśnień – wydania opinii medycznej. Wobec nieudzielenia odpowiedzi, pismem z dnia 7 lutego 2017 r., DPWIS ponownie wezwał Konsultanta Wojewódzkiego do wydania opinii medycznej w sprawie choroby zawodowej skarżącego, w terminie 14 dni, pod rygorem ukarania karą grzywny. Wezwanie otrzymano w dniu 20 lutego 2017 r. ale stosownej odpowiedzi nie udzielono. Dnia 20 lutego 2017 r. skarżący złożył zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego na niezałatwienie w terminie sprawy choroby zawodowej. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. Główny Inspektor Sanitarny zobowiązał DPWIS do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 45 dni od daty otrzymania wydanego postanowienia. Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r., DPWIS wezwał Konsultanta Wojewódzkiego do wydania opinii medycznej w sprawie choroby zawodowej skarżącego, w terminie 14 dni, pod rygorem ukarania karą grzywny. Jednocześnie poinformowano, że brak opinii będzie traktowany jak odmowa zajęcia stanowiska w sprawie. Wezwanie otrzymano w dniu 2 maja 2017 r. ale stosownej odpowiedzi nie udzielono. W dniu 8 maja 2017 r. DPWIS zawiadomił skarżącego (pismo z dnia 28 kwietnia 2017 r.) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W dniu 23 maja 2017 r. organ odwoławczy wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. A zatem, organ sanitarny dopiero po upływie prawie dwóch lat od momentu wystąpienia do Konsultanta Wojewódzkiego wydał decyzję, do której wydania zobowiązany był w terminie wskazanym przepisem art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sanitarny jest uzasadniona. Podawane przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, w niewielkim tylko stopniu tłumaczą lecz nie usprawiedliwiają przewlekłego działania organu. Na marginesie można dodać, że decyzja ta została uchylona przez Sąd wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 347/17. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu odwoławczego ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa - wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę - iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Takie naruszenie zaś nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Reasumując, o rażącym naruszeniu prawa świadczy: - blisko 2-letni okres postępowania, - znaczne przerwy czasowe między poszczególnymi czynnościami, - zakończenie postępowania skutkiem przymuszenia organu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, - zaniechanie dokonania czynności zmierzających do usunięcia rozbieżności między poszczególnymi orzeczeniami lekarskimi. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.