II OSK 303/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 86/16 w sprawie ze skargi J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku w przedmiocie wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie rozpoznania choroby zawodowej postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku w przedmiocie wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie rozpoznania choroby zawodowej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. J. G. w dniu 26 czerwca 2015 r. zgłosił Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Łomży podejrzenie choroby zawodowej. Inspektor w dniu 28 lipca 2015 r. przekazał zgłoszenie wraz z innymi dokumentami do Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy celem przeprowadzenia badań i wydania orzeczenia lekarskiego. Po wszczęciu procedury diagnostyczno – orzeczniczej stwierdzono, iż karta oceny narażenia zawodowego została wypełniona niewłaściwie i nie zawiera wszystkich danych dotyczących narażenia zawodowego. W związku z powyższym ww. Ośrodek wystąpił do lekarza profilaktyka o uzupełnienie tego dokumentu. Prośba w tym zakresie została ponowiona w dniu 2 grudnia 2015 r. z uwagi na brak odpowiedzi na pierwsze pismo. W dniu 15 grudnia 2015 r. lekarz profilaktyk poinformował Ośrodek, że skarżący nie wyraził zgody na sporządzenie karty oceny narażenia zawodowego i w związku z tym 15 stycznia 2016 r. ww. Ośrodek poinformował organ, że postępowanie diagnostyczno – orzecznicze nie może być kontynuowane. Z tego też względu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie administracyjne decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. W dniu 26 lutego 2016 r. skarżący złożył do Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy pismo wraz z poprawioną kartą narażenia zawodowego, a ponieważ postępowanie w sprawie zostało umorzone, karta ta została zwrócona skarżącemu. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2016 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. i po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w dniu [...] lipca 2016 r. wydał orzeczenie lekarskie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Białymstoku złożył J. G. Podlaski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Wskazując na tryb niniejszego postępowania regulowany rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz fakt, że dostarczona przez skarżącego karta w ocenie lekarza nie zawierała wszystkich niezbędnych informacji w związku z tym zwrócono ją skarżącemu dwukrotnie do uzupełnienia, Sąd uznał, że brak współdziałania skarżącego w tym zakresie stanowił główną przyczynę rocznego trwania postępowania w sprawie wydania orzeczenia. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania w wydaniu orzeczenia lekarskiego. Nadto zdaniem Sądu, pomimo że orzeczenie lekarskie dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej lub jej braku nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., na które w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ich wydania przysługuje skarga na przewlekłość (art. 149 ustawy), to uznając, iż skarga jest niedopuszczalna strona by była pozbawiona ochrony przed wadliwymi działaniami jednostki orzeczniczej wydającej orzeczenie lekarskie, nie mogłaby bowiem skutecznie zaskarżyć tego typu przewlekłości. Ponieważ za tego typu sytuację nie można byłoby przypisać odpowiedzialności organowi, to brak kontroli w tym zakresie pozostawałby ją poza jakąkolwiek kontrolą. Z tego też względu Sąd uznał, iż kontrolą sądową w zakresie bezczynności lub przewlekłości postępowania należy objąć także postępowanie dotyczące wydania orzeczeń lekarskich zgodnie z § 5 pkt 2 ww. rozporządzenia. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako bezzasadną stosownie do art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanego również jako P.p.s.a.): "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 P.p.s.a. nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40). Ponieważ badanie przedmiotowej sprawy doprowadziło do ujawnienia przesłanki niedopuszczalności skargi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przytoczenia w uzasadnieniu niniejszego postanawiania obszernych podstaw kasacyjnych, jak i jej wniosków z uwagi na niemożność odniesienia się do nich. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że słusznie stwierdza Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie lekarskie w zakresie choroby zawodowej nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., jednak błędnie nie odnosi tego do braku swojej kognicji i niedopuszczalności skargi wniesionej w sprawie niewymienionej w art. 3 § 2 pkt 8 – 9 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że w sprawie chorób zawodowych w świetle odrębnej regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) postępowanie administracyjne wszczyna i prowadzi właściwy państwowy inspektor sanitarny (§ 4 ust. 1 i § 8 ust. 1). I chociaż wydanie orzeczenia w zakresie chorób zawodowych przez lekarza spełniającego wymagania określone w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia jest obligatoryjnym elementem tego postępowania, to jednak nie stanowi żadnego samodzielnego postępowania przed organem administracji publicznej lub innym organem państwowym oraz przed innym podmiotem powołanym z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw, o którym mowa w art. 1 K.p.a. Tym samym stronie nie służyło prawo do wniesienia zażalenia (obecnie ponaglenia) na nie załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 37 K.p.a., a w konsekwencji tego skarżący nie spełnił również warunku do wniesienia skargi z art. 52 P.p.s.a., co pozostawało całkowicie poza zakresem uwagi Sądu I instancji. Analiza przepisów tak powyższego rozporządzenia, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że nie było intencją ustawodawcy, aby stronie przysługiwały uprawnienia do dyscyplinowania właściwych jednostek medycznych, które same nie prowadzą postępowania administracyjnego. Procedura diagnostyczno – orzecznicza prowadzona przez nie (§ 5 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia) ma bowiem na celu przede wszystkim wydanie orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jego stwierdzenia, które ma walor opinii biegłego. Wydawane są zatem na potrzeby prowadzonego postępowania przez podmiot zewnętrzny w stosunku do organu administracyjnego. Już tylko to ustalenie, w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wyklucza kognicję sądów administracyjnych w tego typu postępowaniach (przed jednostkami orzeczniczymi). Za zupełnie niezrozumiałe należy natomiast uznać przyczyny, dla których Sąd pierwszej instancji przyjął możliwość badania takiej skargi jak przedmiotowa. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a więc sądy administracyjne nie orzekają na zasadzie słuszności, ale w granicach wyznaczonych im przez przepisy prawa. Skoro ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje uprawnienia skarżącemu do wniesienia skargi jak przedmiotowa ani nie przewiduje kognicji sądowej w tego typu sprawach, to sąd winien taką skargę odrzucić jako niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i odrzuceniu skargi.