IV SAB/Wr 1058/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Wołowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 września 2022 r. I. stwierdza bezczynność Starosty Wołowskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 września 2022 r., która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Wołowskiego do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. zasądza od Starosty Wołowskiego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 13 października 2022 r. J. M. wniósł skargę na bezczynność Starosty Powiatu Wołowskiego w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 11 września 2022 r. W treści skargi skarżący wskazał, że w dniu 11 września 2022 r., za pośrednictwem platformy e-PUAP, skierował do Starostwa Powiatu Wołowskiego wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej (za pośrednictwem platformy e-PUAP) projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...]. Zarzucił, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), jak i do dnia sporządzenia skargi, Starosta Powiatu Wołowskiego (dalej: Starosta, organ) nie udostępnił informacji publicznej, objętej treścią żądania wniosku. Formułując zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 11 września 2022 r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej także o oddalenie skargi. Zdaniem organu, wniesiona przez stronę skarga jest przedwczesna, albowiem przed jej wniesieniem skarżący powinien wyczerpać tryb ponaglenia przewidzianego w art. 37 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, czego nie uczynił. Wnosząc o oddalenie skargi organ podniósł, że projekt organizacji ruchu dla drogi 1099D w wersji elektronicznej został przesłany wnioskodawcy w dniu 14 października 2022 r., tj. dzień po odnotowaniu przez organ wpływu skargi na bezczynność organu, w której to skardze skarżący sprecyzował tryb rozpatrzenia złożonego wniosku. W ocenie Starosty, okoliczność, że skarżący w treści wniosku nie wskazał, że żąda przesłania mu projektu organizacji ruchu w trybie szczególnym, tj. w trybie dostępu do informacji publicznej ma istotne znaczenie dla sprawy. Organ dodał nadto, że obowiązujący projekt organizacji ruchu dla drogi 1099D został opracowany w 2015 r. i stanowi dokumentację archiwalną, znajdującą się poza siedzibą Starostwa. W 2015 r., kwestie związane z zarządem nad drogami powiatowymi realizowała powołana w tym celu powiatowa jednostka organizacyjna – Zarząd Dróg Powiatowych w Wołowie, która została zlikwidowana w 2019 r. Dokumentacja po zlikwidowanej jednostce (z uwagi na wielkość i rozmiar materiałów archiwalnych) przechowywana jest w dawnej siedzibie Zarządu Dróg Powiatowych w Wołowie, poza siedzibą Starostwa. Z powyższych względów, najpierw pozyskanie żądanego przez wnioskodawcę projektu organizacji ruchu, a następnie, dostosowanie go do wskazanej przez niego formy (elektronicznej) wymagało podjęcia przez pracowników Urzędu stosownych działań organizacyjnych oraz znacznego nakładu czasowego. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2023 r. skarżący potwierdził otrzymanie wnioskowanej informacji publicznej w dniu 14 października 2022 r. i w związku z tym oświadczył, że modyfikuje punkt 1 petitum skargi w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie bezczynności Starosty na dzień wniesienia skargi. Podejmując polemikę ze stanowiskiem jakie organ zawarł w odpowiedzi na skargę skarżący wskazał, że wnioskodawca nie miał obowiązku powoływania się przy składaniu wniosku na ustawę o dostępie do informacji publicznej. To rzeczą organu bowiem pozostaje ocena, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Wskazał również, że gdyby organ faktycznie miał problem z dostępem do dokumentacji to zgodnie z przepisami u.d.i.p. miał prawo wydłużyć termin na udostępnienie informacji powiadamiając o tym wnioskodawcę, czego jednak nie uczynił. Poprzez swoje zachowanie popadł w bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej. Co wymaga również odnotowania na wstępie, w myśl art. 21 tej ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W nawiązaniu do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę wymaga wyjaśnienia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje instytucji ponaglenia lub zażalenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa ta jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Skarżący przed złożeniem skargi w sprawie nie był zatem obowiązany do wniesienia ponaglenia. Rozpoznając przedstawiony Sądowi spór trzeba wskazać, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań w przewidzianym terminie, co istotne działania te muszą dotyczyć informacji publicznej. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Oceniając zatem skargę na bezczynność należy ustalić, czy podmiot będący adresatem wniosku jest ustawowo zobowiązany do jego rozpoznania, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, że Starosta Wołowski jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 u.d.i.p. Nie jest także kwestionowane, że objęty treścią żądania wniosku projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Niewątpliwe informacje i dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach powiatowych należy kwalifikować jako sprawę publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z tez zapadłych na tym tle orzeczeń wynika, że choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie: z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, w Krakowie: z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, z dnia 12 grudnia 2021r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21, orzeczenia dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego złożony – za pośrednictwem platformy e-PUAP – w dniu 11 września 2022 r. został rozpoznany przez organ poprzez udostępnienie informacji publicznej w dniu 14 października 2022 r., co nastąpiło nie tylko po upływie terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (który mijał w dniu 26 września 2022 r.), ale także i po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia w/w informacji. Poza sporem pozostaje przy tym okoliczność, że organ nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe nakazuje stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku strony. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez organ okoliczność dotycząca sformułowania wniosku, gdyż zadaniem organu jest ocena wnoszonych pism, celem nadania im właściwego biegu. Z treści złożonego przez stronę pisma istotnie nie wynikało, że działa ona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże wyraźnie w nim wskazała, że domaga się przesłania jej projektu wskazanych w piśmie dokumentów. Powyższe dowodzi intencji strony i narzuca wynikający z nich tryb postępowania. Podkreślić należy, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1975/18). Za poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SAB/Rz 31/23) wskazać należy, że z żadnego przepisu ustawy o dostępie do informacji nie wynika, że we wniosku należy zaznaczyć, że w sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie – to rolą organu jest ustalenie czy zakres przedmiotowy wniosku dotyczy informacji publicznej oraz czy organ dysponuje taką informacją. Konstatując, uchybienie terminowi wynikającemu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i o czym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym kontekście podnieść trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wyjaśniając, co legło u podstaw naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. I jakkolwiek postępowanie organu było błędne, to nie sposób mu zarzucić złej woli, błąd dotyczył bowiem niewłaściwego odczytania i zastosowania przepisów, co wyklucza rażące naruszenie prawa. Nadto zwłoka organu w udostępnieniu żądanej informacji nie miała charakteru kilkumiesięcznego. Mając na uwadze fakt, że organ rozpoznał wniosek skarżącego po wniesieniu skargi, zasadne stało się umorzenie postepowania w tym zakresie, co znajduje podstawę w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że Sąd ocenia stan bezczynności na dzień wniesienia skargi, stad udostępnienie stronie żądanej informacji publicznej już po wniesieniu skargi skutkuje umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, nie zaś oddaleniem skargi. Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).