II SAB/Rz 39/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1, 2, 6 i 7 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Rz 39/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi P.D. jest bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, P.D. 15 marca 2023 r. zwrócił się drogą elektroniczną do Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej asesora A. B., obejmującej "przesłanie kopii dokumentów lub scanów po anonimizacji lub informacji z dokumentów", tj. 1. życiorysu, 2. kopii dyplomu ukończenia uczelni, 3. informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4. kopii mianowania na asesora, 5. kopii oświadczenia majątkowego, 6. kopii badania psychiatrycznego i 7. kopii badania psychologicznego. Prezes SR w [...] pismem z 15 marca 2023 r. nr A-0164-28/23 udzielił wnioskodawcy odpowiedzi poprzez udostępnienie informacji o przebiegu drogi zawodowej, przesłanie kopii mianowania na asesora oraz skierowania wnioskodawcy do strony internetowej Sądu Apelacyjnego w [...], gdzie zostało zamieszczone złożonego przez asesora oświadczenie majątkowe. W pozostałym zakresie Prezes Sądu poinformował, że życiorys i kopia dyplomu ukończenia uczelni są dokumentami prywatnymi, wobec czego nie mają charakteru dokumentów urzędowych i nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Prezes Sądu uznał ponadto, iż kopia badania psychiatrycznego i psychologicznego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą P.D. zaskarżył bezczynność Prezesa SR w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazał, że stanowisko Prezesa jest błędne i narusza jego prawa. Wbrew twierdzeniom Prezesa, żądana informacja stanowi informację publiczną, bo dotyczy sędziego asesora i pracy Sądu finansowanej przez ogół podatników, a wniosek został złożony w trosce i w ramach kontroli obywatelskiej co do sposobu zasadności i prawidłowości wydatkowania publicznych pieniędzy oraz w celu kontroli jakości stosowania i przestrzegania prawa przez organ i pracowników Sądu. Przepis art 61 ust. 1 Konstytucji stanowi o prawie do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi o osobach pełniących funkcje publiczne, wskazuje, że pewne informacje ich dotyczące wykraczają poza tzw. autonomię informacyjną osoby, a tym samym mogą być ujawnione każdemu bez względu na opinię osoby której te informacje dotyczą. Do tej grupy informacji ustawodawca zaliczył m.in. informacje na temat warunków powierzenia wykonywania funkcji publicznej. Akta spraw dotyczące osób pełniących funkcje publiczne i odnoszące się do działania podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej i władzy państwowej, stanowią informację publiczną (wyrok WSA w Warszawie II SAB/Wa 200/09). Informacje o wykształceniu, przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej. Informacje takie podlegają udostępnieniu i nie zachodzą podstawy prawne do ograniczenia dostępu (wyrok WSA w Olsztynie z 5 marca 2020 r. II SAB/Ol 101/19). Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym wobec prawa do prywatności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. K17/05 wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to pierwsze podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, ale ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. A.B. jest funkcjonariuszem publicznym, zatem Prezes miał obowiązek udzielić żądanych informacji. Skoro asesor należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady wszystkie akta i informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Sądu - są informacją publiczną. Konsekwencją takiego rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz wykonywanych zadań publicznych jest to, że dokumenty potwierdzające wykształcenie są niewątpliwie dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną. Również walor dokumentu urzędowego ma akt mianowania na asesora czy też wynik aktualnych badań psychiatrycznych. Oznacza to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., dokumenty takie - co do zasady - po anonimizacji, są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu w zakresie zarówno postaci, jak i treści. Odmowa zaś udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Wobec tego termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku i doszło do bezczynności organu. Pismo zawierające odpowiedź Prezesa nie jest decyzją, gdyż nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. Mimo że zawiera oznaczenie organu administracji państwowej, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, nie spełnia wszystkich wymogów dla uznania go za decyzję. Rozstrzygnięcie powinno być precyzyjne, a przesłana przez organ odpowiedź nie spełniała tych wymogów. Nie sprecyzowano w niej też wyraźnego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Zabrakło pouczenia o prawie do zaskarżenia decyzji. Domaganie się przejrzystości i wiedzy z działania władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a urzędnik Prezes nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli nad władzą publiczną za pomocą instrumentów przewidzianych w u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Prezes SR w [...] uznał, że jest ona bezzasadna. Podał, że udostępnienie informacji publicznej determinowane jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Niewątpliwie Prezes jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i niezwłocznie, bo w dniu kiedy wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, udzielił jej wnioskodawcy w zakresie w jakim żądane informacje stanowiły informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kwestię dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje u.d.i.p., określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne; zgodnie z art. 1 § 1-3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm.), sądy powszechne - a takim jest SR w [...] - sprawują wymiar sprawiedliwości w należącym do nich zakresie oraz wykonują inne zadania z zakresu ochrony prawnej (...). Na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Zakres przedmiotowy tej informacji określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o podmiotach o których mowa w art. 4 ust. 1 i zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych), a także o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 2 – 4 i ust. 2 u.d.i.p.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym co do zasady przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów (w tym dokumentów prywatnych), którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W rozpoznawanej sprawie skarżący w ramach prawa do uzyskania informacji publicznej domagał się od Prezesa SR w [...] udostępnienia informacji dotyczących asesora A.B., obejmujących jego 1. życiorys, 2. kopię dyplomu ukończenia uczelni, 3. informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4. kopii mianowania na asesora, 5. kopii oświadczenia majątkowego, 6. kopii badania psychiatrycznego i 7. kopii badania psychologicznego. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że reprezentujący SR w [...] Prezes jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że żądane przez skarżącego dokumenty – zwłaszcza w zakresie dotyczącym pełnienia zadań publicznych - mogą stanowić źródło informacji publicznej. Odnoszą się one bowiem do uprawnień konkretnej osoby do zajmowania stanowiska asesora sądowego, łączących się z realizacją istotnych dla społeczeństwa zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Bez znaczenia pozostaje, czy dokumenty te mają charakter urzędowych czy prywatnych, bowiem w dokumencie każdego z tych rodzajów mogą występować dane stanowiące informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.; o zakwalifikowaniu określonej informacji jako informacji publicznej decyduje ostatecznie treść i charakter informacji, a nie rodzaj lub status dokumentu lub innego nośnika informacji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2022 r. III OSK 4371/21 - LEX nr 3341887, z 19 kwietnia 2021 r. III OSK 317/21 - LEX nr 3184899 i z 13 czerwca 2014 r. I OSK 3070/13 – LEX nr 1521345). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wobec złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej 15 marca 2023 r., w ustawowym terminie przewidzianym do udostępnienia informacji publicznej wniosek ten został przez Prezesa SR w [...] rozpoznany i załatwiony. Odrębnym zagadnieniem pozostaje prawidłowość tego załatwienia, która może zostać zaakceptowana wyłącznie co do pkt 3-4 wniosku, co do których udostępniono wnioskodawcy informację, oraz pkt 5, poprzez odesłanie do strony internetowej Sądu Apelacyjnego w [...], gdzie oświadczenie majątkowe asesora zostało opublikowane; załatwienie wniosku w tym zakresie nie jest kwestionowane przez skarżącego. Jeżeli chodzi zaś o pkt 1-2 oraz 6-7, Sąd nie podziela poglądu, że dokumenty w postaci życiorysu, dyplomu ukończenia uczelni oraz badania psychiatrycznego i psychologicznego w przypadku asesora sądowego nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., aczkolwiek stanowisko Sądu nie jest bezwarunkowe. Istotne w tym zakresie pozostaje, czy wskazane kategorie dokumentów stanowią źródło informacji publicznych oraz czy dane stanowiące informację publiczną mogą zostać udostępnione osobie wnioskującej z uwagi na zaistnienie podstaw do wyłączenia lub ograniczenia dostępu do informacji publicznej, np. ze względu na ochronę prywatności (w tym zakresie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej przewiduje art. 5 u.d.i.p.; zgodnie z jego ust. 2, "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Asesor sądowy bez wątpienia jest osobą pełniącą funkcję publiczną, wobec czego nie można powołać się na ochronę prywatności jako uzasadniającej wyłączenie lub ograniczenie do związanej z pełnieniem tej funkcji informacji publicznej. W tej sytuacji - jak już wspomniano wyżej - istotne pozostaje, że wskazane kategorie dokumentów (życiorys, dyplom ukończenia uczelni, wynik badania psychiatrycznego i psychologicznego) mogą stanowić źródło informacji publicznych, gdyż mimo zasadniczej ich kwalifikacji jako dokumentów nieurzędowych (prywatnych), mogą posługiwać się nimi podmioty publiczne w celu wykonywania ciążących na nich zadań, a wynikające z nich informacje mogą być niezbędne chociażby do uznania spełniania kwalifikacji zawodowych przez daną osobę. W tym zakresie nie jest więc dopuszczalne arbitralne uznanie, że w/w dokumenty są dokumentami prywatnymi, nie mają charakteru dokumentów urzędowych, bądź nie stanowią informacji publicznej i z tego względu nie podlegają udostępnieniu w ramach informacji publicznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, jako zasadę można przyjąć, że wnioskodawca nie może żądać skanu lub kopii takich dokumentów, jednak może żądać określonych informacji z nich wynikających, w zakresie w jakim mają one związek z pełnieniem funkcji publicznej, w tym spełnianiem ustawowych wymagań do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Ponieważ jednak nie wszystkie dane wynikające z ww. dokumentów mogą wyczerpywać znamiona informacji publicznej (np. data i miejsce urodzenia, data i miejsce ukończenia określonych szkół, miejsce zamieszkania), wniosek o ich udostępnienie wymaga rozważenia co do dopuszczalnego udostępnienia wynikających z nich informacji (przy ewentualnym uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), od której to oceny uzależniony będzie sposób jego załatwienia. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – stosownie do § 1a tego artykułu - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając opisany wyżej stan faktyczny, Sąd - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobowiązał Prezesa SR w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 15 marca 2023 r. co do pkt 1-2 i 6-7 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 sentencji wyroku). W związku z tym skarżony organ będzie zobowiązany do dokonania oceny, czy we wskazanym zakresie zachodzi powinność częściowego udostępnienia żądanych danych (np. w postaci wybranych informacji lub częściowo zanonimizowanych dokumentów), czy należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części powyższych żądań), czy też wreszcie zasadne będzie skierowanie do skarżącego pisma informującego o nieposiadaniu przez część wnioskowanych informacji statusu informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiego uznania). Za rażące naruszenie prawa przy bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania uznaje się w orzecznictwie sądowym działanie /bezczynność organu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nacechowane złą wolą lub ignorancją wnioskodawcy, co zachodzi w razie oczywistego lekceważenia jego wniosków, jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa lub ich naruszenia, skutkujące długotrwałym prowadzeniem postępowania. Brak spełnienia tych przesłanek połączony mimo wszystko z faktem rozpatrzenia w ustawowym terminie wniosku skarżącego (aczkolwiek nieprawidłowego) przemawiał w ocenie Sądu za uznaniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 100 zł) orzeczono w pkt III sentencji wyroku stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.