IV SAB/Wa 820/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska asesor WSA Paweł Konicki (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. k. z siedzibą w G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku A. sp. k. z siedzibą w G. z dnia 28 maja 2025 r. o wydanie zezwolenia na pracę dla M. C.; 2. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, o której mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. sp. k. z siedzibą w G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. S. S. sp. [...]. z siedzibą w G.K. złożyło skargę na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: 28 maja 2025 r., za pośrednictwem systemu [...].gov.pl, wpłynął wniosek pracodawcy A. S. S. sp. [...] o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca M. Y. C., ob. F., na stanowisku robotnik wykonujący prace proste w przemyśle, na okres ważności od 20 lipca 2025 r. do 19 lipca 2026 r. 12 września 2026 r. organ wezwał wnioskodawcę o potwierdzenie zawarcia i ważności umowy o świadczenie usług pomiędzy nim a A. spółką [...] sp. [...] z 15 września 2018 r. 26 września 2025 r. organ wezwał stronę do przedstawienia w terminie 14 dni od daty odebrania pisma: dokumentów z których wynika, że podmiot powierzający pracę A. S. S. posiada środki finansowe lub źródła dochodu niezbędne do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy ww. cudzoziemcom, dokumentów potwierdzających wykonanie usługi wskazanej w umowie z dnia 15 października 2018 r. z A. sp. [...] sp. [...]., załączonej do wniosków (np. aktualne faktury). Strona została również wezwana do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie infrastruktury, sprzętu, środków niezbędnych do wykonywania zadań na stanowisku wskazanym we wniosku w zakresie PKD podanego w pkt 1.4.7. wniosku, tj. PKD 1012Z (przetwarzanie i konserwowanie mięsa z drobiu); załączenia przykładowych umów zawartych pomiędzy cudzoziemcami, a A. S. S. w sprawie, których tutejszy organ wydał zezwolenia na pracę wraz z potwierdzeniem zgłoszenia do ubezpieczenia za ostatnie 3 miesiące (ZUS RCA wraz z potwierdzeniem wysłania); dokumentów potwierdzających stan zatrudnienia z ostatnich 3 miesięcy oraz dokumentów potwierdzających zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego pracowników lub innych osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym, dla których wydane zostały zezwolenia na pracę (ZUS DRA). Organ poinformował stronę o przewidywanym terminie wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało doręczone stronie 1 października 2025 r. W dniach 8 - 10 października 2025 r. wpłynęły korekty podania wraz z załączoną dokumentacją. 27 października 2025 r. organ ponownie wezwał stronę do przedstawienia dokumentów oraz poinformował stronę o przewidywanym terminie wydania decyzji. 13 listopada 2025 r. wpłynęły kolejne korekty wniosku z załączonymi dokumentami. W skardze na bezczynność wniesionej 18 listopada 2025 r. strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 35 oraz art. 36 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z prawem i w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej poprzez brak uwzględnienia, iż postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone w określonym ustawowo terminie, a w przypadku niedochowania tego terminu organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy; 2. art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania; 3. art. 35 § 1 oraz § 3 K.p.a. poprzez przekroczenie terminów na załatwienie sprawy przez organ i brak podjęcia działań w zakresie złożonego wniosku w terminach go obowiązujących; 4. art. 36 K.p.a. przez brak poinformowania strony skarżącej o niedochowaniu ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy i brak zawiadomienia o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. - naruszenia spowodowane bezczynnością organu miały istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem postępowanie prowadzone jest z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem ustawowych obowiązków nałożonych na organ, a także naruszeniem ustawowych terminów na załatwienie sprawy. Bezczynność organu, jak też brak działań Wojewody w sprawie pociągnęła za sobą dla podmiotu powierzającego pracę duże straty finansowe. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie z naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do podjęcia działań w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę złożył organ, wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Replikę na odpowiedź na skargę złożyła skarżąca Spółka, wywodząc, że sam fakt skierowania wezwań do uzupełnienia braków wniosków po 4 miesiącach świadczy o opieszałości organu, lekceważącym podejściu do obowiązku terminowego prowadzenia postępowania oraz braku realnej woli do załatwienia sprawy. Decyzją z 21 listopada 2025 r. Wojewoda M. odmówił wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca M. Y. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "[k]ontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a.: "[s]kargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r., poz. 214) w związku z art. 102 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r., poz. 621) przed wniesieniem niniejszej skargi nie było konieczne wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Przechodząc do oceny stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania "skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest zatem ocena jego zachowania (zarówno działania jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 K.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1426/19). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Analiza przebiegu postępowania prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do bezczynności Wojewody, ponieważ sprawa nie została załatwiona w określonym w art. 35 K.p.a. terminie. Zwrócić należy uwagę, że po złożeniu przez stronę skarżącą wniosku 28 maja 2025 r., jak wynika z akt sprawy, organ w terminie otwartym do załatwienia sprawy nie podejmował żadnych czynności, w tym nie wyznaczył nowego terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a. Pierwsze pismo w aktach sprawy datowane jest na dzień 12 września 2025 r. W piśmie tym zwrócono się do skarżącej Spółki o udzielenie wyjaśnień odnośnie umowy o świadczeniu usług pomiędzy spółką A. S. S. sp. [...] a spółką A. spółka [...] sp. [...] z 15 października 2018 r. W piśmie tym nie poinformowano skarżącej o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Tym samym miesięczny termin załatwienia sprawy, upłynął z dniem 28 czerwca 2025 r. Organ nie przedłużył terminu rozpoznania sprawy zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., przy tym podkreślić należy, że warunkiem przedłużenia terminu załatwienia sprawy jest wyznaczenie nowego terminu do jej załatwienia wyłącznie przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw. Bez wątpliwości można przyjąć, że organ nie jest bezczynny wówczas, gdy załatwia sprawę w terminie określonym w przepisach prawa. Organ nie jest bezczynny w terminie, który sam wyznaczył na podstawie przepisów prawa. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody niezałatwienia (por. wyroki NSA z 29 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1959/22 i 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 268/23). Zwrócić również należy uwagę, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy złożony 28 maja 2025 r. wniosek o zezwolenie na pracę cudzoziemca był wielokrotnie modyfikowany przez stronę skarżąca oraz uzupełniany o różne dokumenty, jednakże nie miało to wpływu na zachowanie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, bowiem nie prowadziło do wszczęcia nowego postępowania. Tym samym przyjąć należy, że organ pozostawał w bezczynności, która trwała aż do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji 21 listopada 2025 r. Okres bezczynności obejmował zatem okres prawie 5 miesięcy, co stanowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. Z tego też względu skarga w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności została uwzględniona, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Natomiast mając na względzie to, że decyzją z 21 listopada 2025 r. Wojewoda M. rozpatrzył wniosek skarżącego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd w pkt 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania ww. wniosku, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wskazać również należy, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, a jeśli tak to czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok NSA z 22 października 2013 r. sygn. akt I OSK 797/13). Nie każde jednak przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 711/11 oraz z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3021/17). W okolicznościach niniejszej sprawy okres pozostawania organu w bezczynności obejmował okres stosunkowo krótki, tj. 5 miesiące. Wydłużenie prowadzenia postępowania wynikało przede wszystkim z zakresu uzupełnień i modyfikacji wniosku oraz składanych przez stronę skarżącą dokumentów, które wydłużały czas prowadzenia postępowania. Tymczasem o rażącej bezczynności można mówić, w sytuacji gdy można jej przypisać znamiona "wyjątkowej", świadczącej o zlekceważeniu wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14 oraz z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15), a więc gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Natomiast fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić Wojewodzie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych powodów Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Z tych samych powodów, mając na uwadze długość toczącego się postępowania oraz to, że organ wydał decyzję kończącą postępowanie, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zauważyć należy, że przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyrok NSA 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4234/21). W orzecznictwie podkreślano przy tym, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 304/2; z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16). Ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2591/20), zaś ustawodawca ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy pozostawił sądowi. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w tym zakresie (pkt 4). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 206 P.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w wysokości 240 zł ustalone jako połowa kwoty, o której mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 206 P.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 P.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu zachodzą podstawy do miarkowania wysokości kosztów należnych skarżącej. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że do tutejszego Sądu wpłynęło w tym samym okresie kilkadziesiąt skarg A. S. S. sp [...]. z siedzibą w G. K. na bezczynność Wojewody M. w rozpatrywaniu wniosków skarżącej o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Spółka jest reprezentowana w tych sprawach przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, treść tych skarg jest w istocie tożsama. Biorąc pod uwagę nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika przy przygotowaniu przedmiotowej skargi – jako jednej z wielu tożsamych, oraz fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, co wiązało się z brakiem koniczności stawiennictwa pełnomocnika przez sądem, zachodzą okoliczności uzasadniające ustalenie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wskazanej w powołanym powyżej rozporządzeniu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.