IV SAB/Wa 777/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku, o którym mowa w pkt I.; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody [...] (dalej: "organ") w rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: "skarżąca") o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla S.S. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] lutego 2020 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] S.S. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku co uczyniła w dniu [...] maja 2020r. W dniu [...] czerwca 2020r. skarżąca wniosła ponaglenie kierowane do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2020r. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnego w postaci podpisu oświadczenia o niekaralności pracodawcy co uczyniła w dniu [...] lipca 2020r. W dniu [...] lipca 2020r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody [...], w której skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie [...] tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; - stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - na podstawie 149 § 2 P.p.s.a. wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. - na podstawie 149 § 2 P.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż organ - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że oczekując bezskutecznie na udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ponosi krzywdę i straty materialne. W ocenie skarżącej wystąpiła również przewlekłość postępowania ponieważ podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1. oddalenie skargi. 4. zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w okresie objętym postępowaniem liczba spraw rozpatrywanych przez Departament Legalizacji Pobytu nie pozwalała na niezwłoczne rozpoznanie odwołania. W dniu [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] decyzją znak [...] zakończył postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega uwzględnieniu w razie stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie, w tym nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki miał miejsce, bowiem skarga wpłynęła do organu [...] lipca 2020 r., a więc przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie [...]. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). W skardze skarżący zarzucił Wojewodzie zarówno bezczynność, jak i niezałatwienie sprawy w terminie. Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. W niniejszej sprawie żądanie skarżącego dotyczące wydania odpowiedniego aktu administracyjnego zostało uwzględnione przez Wojewodę [...] wobec czego Sąd odstąpił od zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana - w sposób zawiniony lub też nie – przez organ. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku dlatego też orzekł jak w punkcie II wyroku. Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej ani wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim, a jego zastosowanie jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Sąd miał tu na uwadze łączny czas trwania postępowania oraz załatwienie sprawy przez organ przed wydaniem wyroku. W realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.)