IV SAB/Wa 1037/20

Warszawa, 8 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt I; III. stwierdza, że bezczynność o której mowa w pkt II wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 8 września 2020r. 13 stycznia 2020 r. [...] sp. z o.o. (dalej: skarżący, spółka) za pośrednictwem organu wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku spółki o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki T. R. W skardze podniesiono, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę został przez spółkę wniesiony do Wojewody w dniu 17 czerwca 2020r. Zgodnie z art. 35 § 1 - 3 k.p.a. skarżąca winna była otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 30 dni a zatem decyzja winna być wydana do 17 lipca 2020r. Jednak mimo obowiązujących organ terminów, decyzja nie została wydana. Skarżąca podniosła również, że w dniu 6 sierpnia 2020r. złożyła ponaglenie, które jednak w jej ocenie nic nie dało. Wskazując powyższe okoliczności skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o: oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania zauważając, że wniosek wpłynął w dniu 17 czerwca 2020r. a w dniu 17 sierpnia 2020r. organ wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem spółki. Wskazano również, że w dniu 24 sierpnia 2020r. zostały załączone do akt sprawy brakujące dokumenty. A w dniu [...] października 2020r. Wojewoda wydał zezwolenie na pracę zgodnie z żądaniem spółki. Podniesiono również, że skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie, które postanowieniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2020r. uznane zostało za zasadne i w którym wyznaczono Wojewodzie termin do zakończenia sprawy. Organ wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością ani z przewlekłością w szczególności z ich formą kwalifikowaną, gdyż do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z żądaniem skarżącego konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Tym samym niezasadne są pozostałe wnioski o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie organu wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają z nadal wysokiej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. Zauważono również, że wprowadzony na terenie Polski w marcu 2020r. stan epidemii i związany z tym brak możliwości obsługi osobistej klientów wpłynął na spiętrzenie się ilości spraw do rozpoznania przez organ. Organ wniósł również w przypadku uwzględnienia skargi o niezasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazał przy tym, że pełnomocnik skarżącego wniósł w 2020 r. kilkanaście skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności Wojewody [...] w sprawach wydawania zezwoleń na prace i pobyt dla cudzoziemców - wszystkie o analogicznej treści. A nadto w ocenie organu do długości trwającego postępowania przyczynił się sam pełnomocnik skarżącego, który w ostatnim czasie złożył kilkanaście ponagleń w sprawach zezwoleń na pracę. Powyższe powoduje, po stronie organu konieczność skumulowania działań na obsługę związaną z przygotowaniem odpowiedzi na ponaglenie, skopiowaniem akt i przekazaniem spraw do organu II instancji. Co oznacza konieczność wykonania dodatkowych czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznanie wniosków o udzielenie zezwoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca T. R. wpłynął do organu 17 czerwca 2020r. Wniosek ten został rozpoznany przez organ stosowną decyzją z [...] października 2020r. A zatem, już po wniesieniu skargi do sądu (skarga z 8 września 2020r.), a przed jej rozpoznaniem przez Sąd. Zauważyć zatem należy, że od chwili wpływu wniosku do Wojewody, tj. od 17 czerwca 2020r. organ przez 2 miesiące nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Następnie pismem z 17 sierpnia 2008r. wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia dokumentów, które w jego ocenie były niezbędne do jej rozpoznania. Dokumenty te jak wynika z prezentaty, zostały złożone już 24 sierpnia 2020r., jednak rozpoznanie sprawy nastąpiło dopiero [...] października 2020r. a zatem po upływie ok. 1,5 miesiąca. W okresie tym organ nie podejmował już żadnych dodatkowych czynności w sprawie ani też nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie trwało z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a., bowiem z uwzględnieniem nawet terminu 1 miesiąca na rozpoznanie sprawy – sprawa bowiem nie była skomplikowana oraz okresu w którym strona po wezwaniu organu uzupełniła braki w dokumentacji ( 7 dni), przekroczenie terminu do jej rozpoznania wyniosło ok. 2,5 miesiąca. Podkreślić również trzeba, że nie do zaakceptowania jest sytuacja w której organ nie wydając decyzji w sprawie nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie informuje o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Takie postępowanie organu, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej spółki z 17 czerwca 2020r. należało uznać za w pełni uzasadniony. Jednak ze względu na fakt wydania przez organ w dniu [...] października 2020 r., a zatem już po wniesieniu skargi do Sądu, orzeczenia, którym rozpoznano wniosek skarżącej, a tym samym zakończenie stanu bezczynności, zasadnym jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zawartego w skardze żądania do zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku z 17 czerwca 2020r., co sąd uczynił w pkt I wyroku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (postanowienia lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 listopada 2017r., sygn. akt IV SAB/Wa 233/17, z dnia 30 stycznia 2017r., sygn. akt IV SAB/Wa 363/16). A zatem, przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od [...] czerwca 2020r. do [...] października 2020r., tj. od dnia wpływu wniosku do organu do dnia wydania przez organ orzeczenia w sprawie przy uwzględnieniu terminu jaki organ miał na rozpoznanie sprawy i uwzględnieniu faktu, iż w sprawie niezbędne było uzupełnienie materiału dowodowego poprzez złożenie przez skarżącego dodatkowych dokumentów w sprawie. Sąd uwzględnił również, że we wskazanym okresie na terenie Polski trwał stan epidemii, co niewątpliwie utrudniało zarówno stronom kontakt z organem jak i wiązało się z utrudnieniami w pracy organu. Jak wskazano już powyżej dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a., bowiem miesięczny termin został przez organ przekroczony o ok. 2,5 miesiąca. Jednakże okoliczności sprawy w tym trwająca epidemia i utrudnienia z nią związane nie tylko w okresie kiedy sprawa była rozpoznawana ale również tuż przed tym okresem (marzec-maj 2020r.), a także wskazywany przez organ wzrost ilości spraw wpływających do organu, jak również fakt, że organ zakończył postępowanie w stosunkowo krótkim czasie od wniesienia skargi do sądu przy jednoczesnym zachowaniu terminu wyznaczonego przez organ nadzoru (termin 60 dni wyznaczony przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej), nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Dlatego Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu Sąd nie znalazł również podstaw by uwzględnić wniosek skarżącego o nałożenie na organ grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że odwołanie zostało już rozpoznane, a nadto wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę częściowo usprawiedliwiają bezczynność organu w tej konkretnej sprawie w związku z trwającą epidemią i wzrostem ilości wniosków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie V wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015r. poz.1800 ze zm.) oraz równowartość poniesionej przez skarżącego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 206 p.p.s.a. instytucji miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania, w szczególności do odstąpienia od ich zasądzenia zgodnie z wnioskiem organu. W ocenie Sądu, przyczyną obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika procesowego nie może być powołanie się przez organ na posiłkowanie się przy sporządzaniu skargi opracowanym przez pełnomocnika szablonem. W przypadku bowiem spraw zbliżonych do siebie charakterem – stanem faktycznym i prawnym (co niewątpliwie odnosi się do skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) jest to rzeczą zupełnie naturalną. W podobny sposób postępuje zresztą sam organ sporządzając swoje pisma. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.